周放生：“市场的决定性作用”就是国企改革的方向

2013年11月14日 02:13
来源：21世纪经济报道作者：高江虹

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【编者按】随着十八届三中全会的闭幕，改革的调子确定，细则即将浮现。十八届三中全会公报指出，要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，要积极发展混合所有制经济，推动国有企业完善现代企业制度。

如何推动国企完善现代企业制度？既要准确界定不同国有企业功能，国有资本加大对公益性企业的投入，更重要的是自然垄断行业实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业实行网运分开，放开竞争性业务。

这实际上传达出分类监管，并明确向垄断开刀的信号，督促国有资本集中于公共产品和服务性领域，而不必在竞争性领域与民争利。

另外，在国企公司治理环节，督促国企健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构，并建立职业经理人制度，建立长效激励约束机制，强化国有企业经营投资追究，还要求国有企业要合理增加市场化选聘比例。可以料想，有效制衡的法人治理结构呼应《公告》中强调民营经济作用的提法，或会为民营资本参与国有企业改制埋下伏笔。

11月13日，国务院国资委党委已召开专题会议，传达贯彻党的十八届三中全会精神。国资委党委书记、副主任张毅指出，深入学习贯彻好十八届三中全会精神，必将进一步提振全面深化国资国企改革的信心和决心，增强“敢于啃硬骨头、敢于涉险滩”的勇气和力量；进一步完善全面深化国资国企改革的总体思路、重点领域和措施步骤，推动顶层设计和战略规划，制订好路线图、时间表，不断破解改革发展中的突出矛盾和问题。（高江虹）

11月12日，傍晚发布了十八届三中全会公报。虽然公告全文并没有涉及国企改革的字眼，但国资研究专家周放生认为，在公告中有强调市场化的决定性作用，便是国企改革的方向。而公告也首次肯定了民营经济与国有经济一样的地位，强调了民营经济的作用，或会为民营资本参与国有企业改制埋下伏笔。

周放生认为，新成立的全面深化改革领导小组能够对国企改革有所突破。比如在国企市场化上有所突破，实现股权多元化，实现混合经济体制。

国企市场化需分散股权

《21世纪》：看完十八届三中全会公告全文，你有什么看法？

周放生：中国企业改革的规律都是被逼得实在不行了就改革，现在看来还没逼到这个份上。决策者还没有觉得不得不改。希望新成立的改革小组对这个问题能否有所突破。

不过，公告在一些措辞上有新的提法，值得关注。

《决定》公告说“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”以前的提法都是“市场在资源配置中起基础性作用”，现在这个“决定性作用”的字眼实际上强调了国有经济改革的市场化，强调了民营经济的更大作用。因为民营经济是天然的市场经济配置资源，因此隐含着要更好的更大的发挥民营经济的作用。

下文又说到“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础”，联系后文“必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力”。印象中，这句话以前从没说过。在此之前，社会上有种说法“国有企业是儿子，民营企业是领养的儿子”，但是《决定》中这句话，表明国企和民企都是一样的，没有谁比谁更重要，一样重要。

《决定》此次用这些措辞，相当于更加强调了非公有经济的地位，要保护和鼓励非公有制经济的发展，以支持非公有制经济的发展来完善我国的经济制度，及促进国有制经济的改革。

随后“要完善产权保护制度”这句话就是对民营经济说的。因为国有企业的产权已经保护得很好了，但是民营企业的产权保护还很不够，比如在薄熙来主导下的重庆，所以《决定》要强调完善保护产权制度，促进民营经济的发展。

“积极发展混合所有制经济，推动国有企业完善现代企业制度，支持非公有制经济健康发展。”这句话联系上面这些文字，可以理解为目前国有独资公司的单一产权制度需要改变，一定要有非公有制资本进入，形成混合所有制经济，来推动国有企业完善企业制度。

《21世纪》：这是否说明央企集团层面的股权结构会改变？

周放生：可以预见，中央企业的集团公司，会突破目前的国有独资股权结构。引入民营资本等。

《21世纪》：你所期待的的国企改革，该怎么做呢？

周放生：国企改革的终极目标就是没有纯国企，当然除了极少数特殊行业外。没有国企并不是说国有资本没有了，而是留下来的是国有资本和国有股权，这个意味着什么呢？意味着将来国有企业都变成了混合所有制了，甚至许多国有股不再绝对控股了。

到时候一定是民营资本占大多数，国有股权可能还是第一大股东，但它不拥有绝对控股权，比如它只占股20%，其余80%的股权分散到各种民营资本或者其他资本手中。

国企要市场化，国企改革就得到这个程度，这才是国企改革的目标。

必须有具体改革路线图

《21世纪》：眼下国企改革“市场化”的方向似乎已经非常明确，但是对于“市场化”的内涵和实现路径却有分歧，不知你怎么理解国企市场化路径？

周放生：国企市场化要解决两个问题，第一个问题是国企经营方式的市场化，第二个问题是国企制度体制的市场化。

俄罗斯的休克疗法是先解决制度体制市场化，后解决经营方式市场化，跟我们正好相反，我们是先解决经营方式市场化，后解决制度体制市场化。

在国企经营方式市场化上，我认为经过三十几年的改革大体解决了，但是国企制度体制的市场化才刚刚开始，还有很大的距离。我们在产权制度、公司治理、考核制度、薪酬制度、用工制度、投资、并购、退出机制等方面均没有达到市场化。

《21世纪》：在你看来，切实可行的国企改革方案在顶层设计上应该怎么做？而在实现路径上，你是否有自己的建议？哪一块会是比较难以突破的利益冲突点？而什么方面可能会比较容易突破？

周放生：比较可能实现的，比如说进一步地强调或者明确混合所有制，过去说过，这个概念并不是没有说过，过去中央决定有说过类似的话，而且2010年温家宝的政府工作报告里也明确说过了，现在需要再强调一次。

但是，如果仅仅把这个口号再说一遍也解决不了问题。因为我们过去讲过没有任何进展，原因是必须有具体的路径，具体的要求，具体的路线图，而且得当成一件大事来推，如果仅仅文件写上一句话，在现实当中不会有任何实际的动作，按说总理报告写上了应该算规格够高，但是事后没有任何一点点动作，可以这么讲，写了跟没写一样。我们已经看到事实了。

中央必须是下决心，然后订出具体标准，比如说竞争性的国有企业国有股的比重必须降到40%以下，而且要求3年5年之内必须做到，给各省委下任务，我认为没这个决心，也没逼到这个份上。

《21世纪》：前段时间国研中心曾有一套“383”方案对外公布，里面关于国企改革的方向和路径，你是否认可？你赞同哪些内容，又反对哪些内容呢？

周放生：看过，“383”应该说有改革意义，确实往前走了一步，最大的意义就是提出把监管和持股分开，然后持股股权要分散给基金，这一步是有意义的。

像现在国资委作为出资人持股100%国有股权，这和原部门管理没多大区别， “383”方案从国资委全部持股，改为把国有股权分拆给若干个基金，比如说养老基金、教育基金、扶贫基金等，或者给国资委下属的资本运营公司，这样的改革有意义。至少在国有经济内部实现了股权多元化，下一步就是市场化，383方案在这一点上是有意义的。

《21世纪》：这样的改革方案很积极，但是产权多元化会不会有国有资产流失的担忧？

周放生：国有资产流失分两种，第一种是体制性流失，第二种是交易性流失。

体制性流失就是国有企业现状不动，但国有资产仍然有较大流失，比如最典型的中石油的贪腐门，你知道想象它令多少国有资产流失吗？人们看不到。

还有一种交易性流失，大家觉得改制就会有人占便宜，就会低价卖，应该说，经过这么多年改革我们已经发现很多漏洞，也堵上了很多漏洞，目前改制的法规比较健全，只要按照法规做，大的流失不容易发生了。

现实情况是什么？交易性流失我们是可以控制和防范的，因为看得见，大家都盯着呢。但是不改制的体制性流失是无形，盯都很难盯。国企爆发的腐败案，大家都认为只是个腐败，其实腐败背后就是国有资产流失。有些国企领导因为有实际的控制权，就可以进行利益输送，我们却把这种贪腐案例当成他个人道德问题，实际上根源是体制性的原因，是体制造成的流失。

还有很多投资失误，造成了大量的损失和国有资产流失，但是谁曾追究他们？国企体制的问题，是没人对结果负责，没人监督，怎么会不浪费？

所以为什么要强调混合经济，多元化股权，必须要在国企里有不同股权结构，代表不同利益群体，它们在利益上的不同可以互相监督互相牵制，使得企业更好地发展。