张文魁：新一轮国企改革应推行民营化

2013年11月14日 02:14
来源：21世纪经济报道作者：高江虹

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十八届三中全会公报指出，要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，要积极发展混合所有制经济，推动国有企业完善现代企业制度。十八届三中全会提出的这些改革方针要得到贯彻实施，就必须要有具体化的方案。

国务院发展研究中心研究员张文魁给国企开的药方非常鲜明，也相对“激进”。在今年年初《21世纪经济报道》就国企改革问题专访张文魁时，张文魁便提出了民营化是国企改革的重要选项，并提供了国企民营化的路径方案。

张文魁这一相对“激进”的观点引起了国内不少争议，有国资专家担心国有资产因此大规模流失。

11月12日，张文魁结合十八届三中全会的精神，再次接受21世纪经济报道记者专访，指出民营化有好坏之分，须警惕以权谋私的私有化，这一轮新国企改革要推行的是“好的民营化”，即竞争性领域的中小国企，通过公开性竞争性的方式以公允价格出售转让给非国有投资者，大型特大型国企通过公开性竞争性的方式以公允价格出售部分国有产权或者在证券市场释放部分国有股份。

张文魁向记者表示，过去三十五年，国企改革的顽疾弊病之所以无法解决，根本原因是国企改革很长时间内都是一种功利型改革，如果要下决心启动新一轮的国企改革，就必须引入目标型改革，“国企改革应该明确将民营化作为目标，这是绕不过去的。”张文魁道。

改革应确定民营化目标

《21世纪》：今年年初的时候，你曾跟本报探讨过国企改革，提出了“民营化”改革的路径。时隔近一年，在十八届三中全会闭幕之际，你的观点有没有调整或者补充的地方？

张文魁：首先应该强调，我提出国企“民营化”的改革路径，是基于长期以来对国有企业进行跟踪研究和开展深入讨论而提出的方案，所以并不会跟随政治口号和社会舆论的改变而改变。国企改革在三十五年前就启动了，但改了这么久，黑发人都改成了白发人，而且还被中央确定为中国经济体制改革的中心环节，为什么直到现在还有这么多顽固性的弊病总是无法解决？最根本的原因就是国企改革很长时间都是一种反应型的改革，或者也可称为功利型的改革，即国企出了什么问题撞到南墙躲不开的时候，就推出一些有针对性的政策来解决这些问题，八十年代国企生产积极性不高活力不强，就搞放权让利和承包制、租赁制；九十年代国企包盈不包亏和利润上交国家过少，就搞资产经营责任制；后来又碰到国企资本不足和机制僵化等问题，就搞股份制改革，搞干部能上能下、工人能进能出、工资能高能低这三项制度改革；再碰到负债率高和大面积亏损等问题，就搞关停并转、下岗分流、剥离重组、上市圈钱等等。

这样三十多年来每过若干年就折腾一次，但总是按下葫芦又起瓢，解决了这个问题又带来了那个问题，国家还要没完没了地支付成本。现在所呼吁的政企分开也好，市场化也好，破除行政垄断也好，与民企平等竞争也好，高管取消行政级别和市场化选聘也好，哪里是现在才想到才提到的嘛？其实是在炒二三十年前的冷饭。

为什么这些在市场经济体制当中最简单、最基本的东西却总是实现不了？这还不值得我们反思吗？

如果要下决心启动新一轮的国企改革，就必须要走出反应型改革的循环怪圈，必须要引入目标型改革，也就是说，国企改革应该确定明确的目标，而不是东一榔头西一锤子，按下葫芦又起瓢。具体说来，就是要将民营化确立为国企改革的目标。

民营化有好坏之分

《21世纪》：采访中我不时有接触到一些普通工人投诉国企领导侵吞国家资产，大众也不免担心这个民营化的改革会不会造成国有资产的大规模流失呢？

张文魁：在过去近一年里，我在参加一些讨论时发现，其实许多人都非常认同民营化的目标，但也有不少人很担忧民营化的过程，他们担心民营化的过程会成为少数人，特别是权贵人物大肆瓜分和掠夺国有资产的过程，从而在中国出现一个像俄罗斯那样的寡头阶层。社会舆论中反对私有化的声音也比较强烈，准确识别其背后的诉求对于政治决策非常重要，如果民众并不反对民营化的目标，而是担忧民营化的过程，反对少数人以不法手段和不当途径化公为私，事情就比较清楚了。

所以，如果你问我在过去近一年里关于国企改革的思路有没有什么调整和补充，我可以借鉴美国著名经济学家威廉姆鲍默尔（William Baumol）提出的好的资本主义和坏的资本主义的概念，重申中国国企必须民营化，但必须推行“好”的民营化，避免“坏”的民营化。

“好”的民营化就是：竞争性领域的中小国企，通过公开性竞争性的方式以公允价格出售转让给非国有投资者，大型特大型国企通过公开性竞争性的方式以公允价格出售部分国有产权或者在证券市场释放部分国有股份，所有的鼓励性优惠购买计划都要经过严格程序并公开透明；带有垄断租金和资源租金的大型国企主要走上市道路和在证券市场向境内投资者释放国有股，并推进公司治理的商业化，同时通过开放准入以破除行政垄断、通过拆分和替代性竞争以弱化自然垄断、通过公开竞拍和增发牌照以回收资源租金；承担普遍性服务责任的公用事业领域国企，以及极少数涉及国家安全的国企，在目前没有把握的时候，继续保持国有独资，但要提高公司治理的透明度并强化政府监管。

这样一种“好”民营化，不是瓜分国有资产的民营化，而是促进财富创造的民营化，并且可以将大量低效的、缺乏流动性的国有资产转化为现金国有资产，可以用于养老和民生改善，也可部分地、阶段性地再投资于高质量的流动性资产。

民营化成败决定市场化成败

《21世纪》：十八届三中全会公报指出，要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，因此国企改革“市场化”的方向似乎已经非常明确，但是对于“市场化”的内涵和实现路径却有分歧，不知你怎么理解国企准备走的这条市场化路径？

张文魁：国企改革的市场化方向无疑是正确的，但要害在于，没有民营化就没有市场化。如果回避民营化而讲市场化，无异于缘木求鱼。

很有意思的是，无论是国资委，还是国企，以及很多政府官员，前些年都在一遍又一遍地强调说国企早已市场化了，现在又来抱怨国企市场化不够了。市场经济有表象的东西，更有基础的东西，譬如市场交易活动和市场交易价格就是表象的东西，而产权保护、合约执行、自由进入、平等竞争、破产退出等就是基础的东西；市场体系也有很多层次，产品市场是较低的层次，还有要素市场、资产市场、劳动力市场和经理市场等更高的层次，国企只是有一些表象的东西和在较低的层次实现了市场化，而那些基础的东西、较高的层次，远远没有市场化。

国企在产权保护、合约执行方面享有巨大的“治外法权”，在行业进入、竞争、破产等方面享有许多特殊待遇，这都是看得到的事实，国企在要素获取方面有更多优势和优惠，这有很多学者都进行了有说服力的研究，而国企的资产市场和经理市场是非常封闭的，地球人谁不知道不是局级部级干部哪能当得了央企领导啊！所以，民企何以同国企平等竞争？许多人都说，把国企领导人的选聘和解聘真正实现市场化不就行了吗，这其实也是在二十多年前就尝试过的事情，但在国有制的前提下，根本就走不通。董事和董事长需要股东来选择，国家是唯一股东，这事不交给国家而交给市场那不是有毛病吗？交给国家就得有具体的党政部门来管理和实施，由中组部管就是部级，由国资委管就是局级，国家和国企之间总得有个接口，这个接口就决定了级别。即使在美国和西欧国家，国企大部分董事以及核心高管也是由政府确定的，他们有些人甚至具有公务员身份，只不过那里的国企极少，所以操作更加精致，可以尽量模拟市场方法。

观察过去三十多年中国的改革进程，完全可以发现，民营化进程的快慢决定了市场化进程的快慢，凡是民营化最快的时期，也是市场化最快的时期，而民营化最慢的时期，也一定是市场化最慢的时期。现在呼吁得最多的推进要素市场改革，背后实际上是国企在阻碍和扭曲要素的市场化配置机制。没有国企的民营化，哪有国企的市场化？如果大讲国企市场化改革，实际上却回避甚至抵制民营化改革，不过是在绕弯子、兜圈子，再过十年还在老地方。

《21世纪》：十八届三中全会公报提出，要积极发展混合所有制经济，推动国有企业完善现代企业制度，前段时间国研中心曾有一套“ 383 ”方案对外公布，里面关于国企改革的方向和路径有更多的细节，近日国资委也表示正在加紧制订下一步国资改革方案，国资委方面和其他方面先后透露出的一些改革设想，如国企分类监管、国企高管市场化选聘和薪酬改革、国资划拨给社保基金、国资资本化、基金化管理、国企实行公司制改造、发展混合所有制、民资入股国企，等等，你认为这些是否可行？国资管理体制的改革是否会同步于国企改革？

张文魁：首先应该提示，中国国企有十几万家，分布于几乎所有的行业，这些国企有一百多万亿的总资产，如果不通过民营化对国有部门进行大规模的缩减和重组，神仙都管不好这么巨量、这么庞杂、这么纠葛的国有资产。

国资管理体制改革，以及国资管理方式改革、国企高管选聘方式和薪酬改革，等等，更多地是一些技术性问题，而国企民营化改革才是根本性问题。技术性问题可以通过若干技术方法来改进，分类监管、由投资公司来管理国资、基金化管理，一些人员选聘的公开化竞争化，都是可选的技术方法。但是也要看到，设立投资公司来管理国企也是一个二十多年前就风行过的方法，其中深圳搞得最早最久，但国企搞好了吗？越搞亏损越多。基金化管理，或者设立资产管理公司来管理，都可以尝试，但都属于技术方法我们也有很多国有的基金和资产管理公司，它们能不能把国资管好？我的观察，它们还不如一般的国企。

我们都想学新加坡的淡马锡，淡马锡大搞私有化的细节许多人并不知道。把国有股划拨给社保基金或者中投、汇金之类的机构，或者再成立几个类似的机构去接收国有资产，都是可以讨论的方法，但这些机构也未必就有那么高运营效率和高资产收益，更重要的是，基金所拥有的资产组合，特别是养老基金所拥有的资产组合，第一是安全性，大部分应该是固定收益类产品如国债等，而不应该是权益类产品，更不应该是低效的国有股，第二是流动性，不能持有国企的大宗股份被套牢在那里，第三是分散性，不能持有一个国企百分之好几十的股份。因此，即使是将国资划拨给那些基金类的机构，之后也应该将国资出售以重新形成资产组合并部分变现，还是不能回避民营化。十八届三中全会重申要积极发展混合所有制，这与我所强调的民营化改革恰好是相容的、一致的，那些大型特大型国企，特别是集团型央企的母公司，要尽快推行“好”的民营化来实现混合所有制。

《21世纪》：在你看来，切实可行的国企改革方案在顶层设计上应该怎么做？而在实现路径上，你是否有自己的建议？哪一块会是比较难以突破的利益冲突点？而什么方面可能会比较容易突破？

张文魁：最优的国企改革方案，是顶层设计的“好”的民营化方案，次优方案，是基层推进的“好”的民营化方案，中间方案，是基层默许但得到社会监督的“好”的民营化方案，较差方案，是自发的或者由国企困局引发的“坏”的民营化方案，而最差方案，是拒绝民营化而最后导致国家对国企的大救赎和经济大滑坡。