揭秘三中全会各方智库方案：通过私人关系可直通中南海

2013年11月14日 11:59
来源：南方周末作者：徐庭芳

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（CFP/图）

在中国改革日益复杂的背景下，决策者开始更为开放地倾听各方声音。而为经济与改革定调的三中全会，成为各路智库、机构与研究者们“推销”各自改革方案的隐形赛场。

不同的方案与主张，不仅在争论之中为决策提供了参考，也成为一个重要的缓冲垫——这些方案公开之后的社会反应，相当于无形的“压力测试”。

2013年10月底，十八届三中全会前夕，一份来自部级官方智库、简称为“383”的改革方案横空出世，迅速引发各界关注。

这份报告之所以引发轰动，不仅是由于细节的丰富程度——涵盖从行政放权、打破垄断到土地制度改革等领域，以及呼应近来官方频发的改革呼声，提出了未来10年的改革路线图；也由于该报告的两位牵头者特别引人注目：国务院发展研究中心（下称“国研中心”）主任李伟和发改委副主任刘鹤，前者曾经是国务院前总理朱镕基的秘书，后者则被媒体认为是新一届政府的重要经济“智囊”。

事实上，这不过是千百份试图影响决策的报告中的一份。南方周末记者发现，自称已送达决策层的方案就有10个。

除了官方智库，民间智库、海外投行等各种机构也以各自的渠道和方式，向决策层或者公众“推销”自己的改革方案。

众多智库的运营者能感受到的一个明显变化是，“新一届领导班子”对智库的重视。中国国际经济交流中心（下称“国经中心”）常务副理事长、前中央政策研究室副主任郑新立告诉南方周末记者，总书记习近平最近对智库建设专门做了批示，要发挥智库的作用。“这一次听取智库的意见范围更广，也是因为全面改革，涉及的领域比较多。”

“发挥临门一脚的作用”

“我们要发挥临门一脚的作用，能够把各个研究机构的研究成果转化为宏观决策的政策建议提上去。给政府提建设性意见，有可行性才提，没有可行性就不提。”

这些方案最重要的推销对象，便是决策层。问题的关键是，如何将报告送达最高层？

在诸如国研中心、社科院这样的官方智库体系内，报告的上送下达并不是什么大问题。但对于民间智库来说，这一环至为重要，但也至为困难。

有趣的是，在民间智库体系内，也存在“贵族”和“草根”的不同通路。

比如，郑新立所在的国经中心尽管属于资金自筹的“民间智库”，但实为民间中的“贵族”。2009年成立之初即以122人组成的跨经济、学术、外交和政府高层官员的超豪华领导阵容，被媒体称为“中国最高级别智库”。

据郑新立介绍，这次国经中心提交的改革方案，主题是“建立一个能促进发展方式转变的体制机制”，具体对策和建议包括，建立衡量发展方式转变的评价指标体系、分配制度改革、国有企业改革、鼓励创新、放宽金融行业准入、土地制度改革等内容。

他们提出“借鉴波兰国有经济改革的经验，以现有的管资产为主转变到管资本为主，把国有企业交给这些金融资产管理公司管理。在金融资产管理公司下面再设立若干股份制公司，跟其他企业展开平等竞争”；在鼓励创新方面，建议“鼓励将大学的研究成果用于实践，允许大学参与所得分成”。

这套方案正是由国经中心理事长、前国务院副总理曾培炎“挂帅”，“组织了一个比较强大的研究班子”。郑新立介绍，报告直接送给了最高层。

这个高层及理事均由退休高官组成的智库，显然被“另眼相看”。据郑新立透露，国经中心有代表可以“列席国务院常务会议”，政府也会将一些研究课题委托国经中心研究。

国经中心里的退休官员，此前长期在国务院、中央各个部门（主要是商务部、发改委、外交部、中央政策研究室、国务院研究室五个部门）工作，显然更明白国务院在想什么、需要什么，宏观决策上哪一项决策需要改进，哪一些需要作出新的决定。“根据使用者的需要我们把成果送上去。上面觉得你送上来的正好能解决这个问题，所以命中率比较高。”

不过，即便是与决策层关系深厚，若想影响决策也需积极游说。

过去两年，国经中心就曾对两项重要政策的落地施加了影响。2012年国经中心向中央提出：为了支持中国企业走出去搞国际并购，建议允许商业银行以一定比例的存款准备金作为质押，获得央行外汇支持。而过去商业银行发放外汇贷款必须购汇。“打了三次报告，最终获得解决。”郑新立说。

2013年，国经中心提出要建立亚洲基础设施投资银行。这一政策最终于2013年10月初被公之于众。

“曾培炎理事长叫我们要发挥临门一脚的作用，能够把各个研究机构的研究成果转化为宏观决策的政策建议提上去。”郑新立告诉南方周末记者，有些智库与宏观决策离得太远，提不进去，也有些智库专门跟政府唱反调，更提不进去。“我们给政府提建设性意见，有可行性才提，没有可行性就不提。”

挤到高层桌上

“我们为什么能走进外围的决策圈子？一些决策仅仅依靠官方或者半官方的研究机构是不够的，需要依托市场的力量。”

2009年7月，刚成立不久的国经中心组织了一次全球智库峰会，邀请全球知名智库前来参加，从此让智库（Think Tank）这个词在中国得以广泛传播。

中国传统智库的作用集中体现于1980年代改革开放之初，当时的社科院、国家体改委、体改办等机构，聚集了一大批崭露头角的青年学子，其中包括今天活跃在官学两界的周小川、楼继伟等，他们在杜润生、吴敬琏、厉以宁等老一代经济学家的带领下，为决策层提供了改革开放的整体方案设计。

1990年代以后，这些智库大多归于沉寂，或者转型为附属于中央部委的体制内研究机构，在财务、人事编制和业务上缺乏真正的独立性。

近五六年来，决策层逐渐发现官方智库的力量不足，开始积极引进市场派学者的力量。万博兄弟资产管理公司董事长、万博经济研究院院长滕泰还记得，他从2006年开始以金融机构首席经济学家的身份受邀参加中央政策研究室、国务院研究室的相关专家咨询会。

“市场派学者为什么能走进外围的决策圈子？因为经济决策仅仅依靠官方或者半官方的研究机构是不够的，需要依托市场的力量。”滕泰说，“邀请金融机构的经济学家是有好处的，只有金融机构愿意每年花几千万上亿的资金，一两百个分析师跑去调查各行业，他们对经济是最敏感的。”

民间智库由此生长起来。老牌的如天则经济研究所，新锐的有中国金融四十人论坛（CF40）、中国经济50人论坛、博源基金会，以及研究新供给经济学的华夏新供给经济学研究院、万博经济研究院等。

三中全会之前，这些独立智库几乎都成功将自己的研究报告送抵领导层。送达的渠道则是“八仙过海，各显神通”。

中国金融四十人论坛年度重大课题“深化经济体制改革重点领域一揽子方案”，“六个子课题都递交到相关部门，并有报告得到决策层领导的批示” 。

据论坛秘书长王海明介绍，这个创立于2008年的机构，聚焦在金融领域。最初通过内参和有关领导递送一些内部报告，凭借每年举办的上百场闭门研讨会和研究成果的口耳相传积聚了一定的影响力，并进而打通了内部报送的渠道。

一位民间智库人士告诉南方周末记者，一些影响力比较大、口碑较好的民间智库，可以通过一些半官方管道递送报告。比如，新华社内参、中财办、国务院研究室、中央办公厅（对领导的秘书局）、中央政策研究室等。

一些活跃的智库每周或每月都会向自己的官方管道递送电子版或印刷版的内部报告，但哪些会被这些“管道”遴选出来向更高级别呈送，呈送到哪个层次，他们并不知晓，除非偶尔被反馈说“领导已经批示，要求研究”。大多数情况下，这些报告并不会有反馈。

一些赢得官员信任的智库，还可能通过部委之间的“交换送件”抵达决策层——比如，国务院、央行、财政部等机构之间常会互送文件。一位知情人士告诉南方周末记者，保密则是此类沟通的第一要务，“绝不会通过邮局递送”。

更多的民间智库要想“直通中南海”，则需要通过自己积累的私人关系。更有渠道的，则直接送达领导人的秘书手中，再经由他们转交。

更多的时候，智库们会多管齐下，特别是在三中全会这种要出政策的重要会议之前。

中国（海南）改革发展研究院经济研究所所长匡贤明告诉南方周末记者，自2013年初研究院就着手研究一揽子改革方案，最终提出“改革建议30条”。四条报送通路同时进行：中改院董事局主席高尚全将建议“直接送达有关领导”；通过内参等途径提交相关建议；报告相关部委，比如国务院发展研究中心等；在媒体及网络全文公开这份报告，征求社会各方的意见。

除了真正意义上的智库，一些海外投行的经济学家也试图积极影响国内的改革方案。

德意志银行大中华区首席经济学家马骏告诉南方周末记者，他有以个人名义参加一些改革方案的研究，主要的平台是金融四十人论坛。而一位熟悉博源基金会的海外智库人士告诉南方周末记者，聚集了一些“红二代”的博源基金会对决策层的影响是因为他们有管道。“他们跟海外很多投行比较熟，海外投行通过他们这个管道把研究成果报到国内。”

中国（海南）改革发展研究院、华夏新供给经济学研究院等确认将报告送抵领导层的智库告诉南方周末记者，他们提的一揽子建议都获得了领导人的批示。

体制内与外一起聚集

一批有学术理想的学者型官员正在自发地加入一些民间智库的讨论，甚至形成一些自己的平台。

一个值得注意的现象是，体制内外的力量都在通过智库或类似平台聚集，共同为改革寻找药方。

这也是“智库”近年来最为明显的变化。影响力最大的几家民间智库，很多时候被外界称为“半官方”——全部自行筹资，不隶属于哪个政府机构，但活跃成员很多是现任或卸任的中高级官员。

一批有学术理想的学者型官员正在自发地加入一些民间智库的讨论，甚至形成一些自己的平台。比如，四个司局级干部——财政部财政科学研究所所长贾康、国家发改委规划司司长徐林、中国人民银行货币政策司副司长姚余栋、国家开发银行研究院副院长黄剑辉——牵头发起成立华夏新供给经济学研究院，摇起“新供给学派”的大旗。他们撰写的“以新供给经济学理论促进可持续发展建议稿”，于6月中旬呈报最高领导层。

而在中国经济50人论坛、金融40人论坛，也有相当大的官员比例。这些官员接近决策层，或者自身就某种程度上参与决策。

毫无疑问，这些官员大大拓宽了所在智库影响决策的渠道。比如，2013年7月22日，中国经济50人论坛第48次内部研讨会上，论坛成员和论坛企业家理事会成员三十余人出席会议。该论坛公开称，“应邀出席会议的还有‘中央财经工作领导小组成员’”。

这些官员为智库带来了极为重要的真正的影响决策的能力。清华大学教授朱旭峰在调查了来自全国25个省（直辖市、自治区）的301家智库的情况后，提出“司长策国论”——在所有级别的官员中，司级官员网络对智库实现影响力的贡献最大，动员决策资源的能力最强。

有趣的是，许多智库不仅会选择官员这条直接渠道，也会选择媒体这条间接渠道——向媒体发布自己的主张，希望能够向高层“折射”。

匡贤明解释中改院同时将方案公之于众的原因：“主要考虑是改革到了今天，是在一定的社会共识、一定的社会需求、一定的社会压力推动下的。有了相关的社会需求，会对领导形成相关的改革决策有促进作用。”

不过，向媒体公开有时候也会带来意想不到的问题。特别是那些以个人身份参与智库讨论的官员，更容易遭遇尴尬。

中国金融四十人论坛一个子报告《土地制度改革与新型城镇化》公开上网之后，就曾引发轩然大波。文章提到，“过去固守的实物形态的18亿亩耕地红线是可突破的”。在微博上，有人疯转“智库建议18亿亩红线可以突破，不拿民意当回事”的段子，这也使得报告的撰写者之一、来自发改委的某位官员压力颇大。“事实上他是以个人身份参加报告撰写的，并不代表官方意见。”王海明说。

这使得中国的智库往往不像国外那样公开，而是刻意低调。

一位民间智库人士告诉南方周末记者，他们提交了相关改革建言之后，也曾计划召开记者发布会向社会公开提案内容，邀请函都已发出，但到了发布会当天却临时决定取消发布会。

民意与政策之间的缓冲垫

在中国改革充满复杂性的背景下，改革主张往往面临着严重的分歧，很多时候研究者也难以达成共识，即使是在同一个智库内部。但这种争论，有助于决策层更好地听到社会的真实声音。

要想更好地“推销”，除了渠道，报告的包装也很重要。

呈送给领导的版本与课题组形成的报告原文往往并不相同，而是经过专门的研究员字斟句酌地重新写作，成文更加精炼、可读性强。一位参与“包装”的智库成员说，“跟记者写文章一样，讲究‘倒金字塔’结构和新闻元素，得让领导看了有阅读欲”。

比如，拟标题就是一门学问。这位人士说，“‘当下经济风险与应对’就比‘当下经济形势与应对’更能引起领导的兴趣。”

在中改院的30条方案中，成员们就曾经因此发生过争执。有人认为“治理转型”这个说法不够直接，有人则认为“改革与危机赛跑”过于尖锐。

为了方便高层领导阅读，递送的报告字体要比较大，“一般规范是办公软件的‘小三’号字”。

踩准时点，抛出有针对性的方案，也是提高命中率的“法门”。

王海明告诉南方周末记者，关于政策建议的采纳率，“最重要的还是选题，看选题在当下是不是足够重要，是不是能有助于解决当下的主要矛盾和风险”。

2012年11月9日，十八大开幕第二天，滕泰发表《新供给主义宣言》，并在其后一年陆续提出一系列政策建议，涵盖取消垄断和管制、人口、土地（流转）、产权、科技创新体制等领域的改革措施，以及通过增加有效供给调控房价等思路。

选择这一时点并非偶然。“好菜要在最合适的时候上，”他感觉到新一届政府“想改革”，“而只有政府本身有非常强烈的愿望推动改革，你提出的改革方案才可能被参考甚至采纳。”

“智库的作用是有限的，只是根据经济和政治发展的需要提建设性的意见和建议。”滕泰说，“智库的你建议不能直接转化成改革方案，必须通过政治家接受和政府采纳才有现实意义。”

也有人对智库“投领导人所好”颇不以为然。

“今年参加了几个研究，有一个问题，现在更多注意力放在用一个什么样的提法领导比较容易接受，在猜领导能接受到什么程度。我觉得这比较悲哀。”一位官方智库学者告诉南方周末记者，应该更多从现实出发讨论要不要改革、怎么改。

美国布鲁金斯学会主席约翰·桑顿先生曾在全球智库峰会上指出，成功智库需要具备的特质包括：质量、独立性和影响力。

“智库竞争的核心问题是报告的质量。”王海明说。至于如何保证质量，其中重要的一点就是要能让各方真正形成讨论甚至争论。

中国金融四十人论坛的处理方式是，保证一定的私密性，从而内部能畅所欲言；其次保证观点的独立性，内部约定不管是学者还是官员，发表的所有的意见都只代表个人意见，与其所在单位立场无关；再次，课题的评审由独立的学术委员会做出，并形成竞争氛围。

2013年5月19日，中国金融四十人论坛发布了《新形势下对外开放的战略布局》子报告，其中提到“用3-5年时间实现资本项目的完全开放”。报告发布后，社科院学部委员、世界经济与政治研究所研究员余永定等学者公开提出反对，认为资本项目完全开放的时机并不成熟。

在6月底博源基金会成立五周年论坛上，余永定等与央行货币政策二司副司长邢毓静等就此问题激烈辩论。随后著名经济学家林毅夫也加入战团：7月21日，四十人论坛邀请争论各方坐下来开了一次内部研讨会，会上林毅夫发表演讲，之后以《我为什么不支持资本账户开放》一文公开发表。

据王海明介绍，经过中国金融四十人论坛那次内部讨论，争论各方最终形成了改革的共识，并认为在具体操作上，“可以有路线图，但不必设定时间表”。

在中国改革充满复杂性的背景下，改革主张往往面临着严重的分歧，很多时候研究者也难以达成共识，即使是在同一个智库内部。

在中国金融四十人论坛发布的六个子报告中，事实上围绕财税改革的有两个报告，分别是《关于财税体制改革的思路》、《构建有利于地方改革创新的统一大市场》，这是因为课题组内部有不同意见。前一份报告是德意志银行大中华区首席经济学家马骏和清华大学经济管理学院副院长白重恩合作撰写的，主张事权上收、财权维持现有格局。后一份报告由国研中心宏观经济研究部副部长魏加宁和中国人民银行货币政策二司司长李波合作撰写，主张分权合作的统一大市场。

据王海明介绍，原本想把两份报告合二为一，但分歧双方均坚决反对，最后只好提交了两份思路迥异的报告。

“我主张开门搞改革，方案由专家来提，听听大家的意见，避免闭门造车。” 魏加宁认为，从历史经验看，智库内外观点碰撞、充分讨论，能助推改革。在他看来，智库相当于起到民意与政府决策的缓冲垫的角色，“智库的方案亮出来，能听听社会上真实的反应，相当于给政府一个回旋余地”。