成思危：正确处理政府与市场的关系

2013年11月15日 08:11
来源：新京报

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编者按

十八届三中全会公报中表述，公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。不难看出，非公有制经济被提到了更重要的位置。如何认识非公有制经济的重要性？经济学家成思危撰文表示，非公有制经济对我国经济的贡献不仅体现在拉动GDP、就业和财税方面，其更加重要的作用还体现于鼓励创新、打破垄断和完善市场等方面。

成思危1935年生，第九、十届全国人大常委会副委员长，第六、七、八届民建中央主席，中国科学院大学管理学院院长，华东理工大学名誉校长，博士生导师。

中央经济工作会议提出，稳增长、调结构、转方式，关键就是要全面深化经济体制改革。十八大报告明确指出，深化经济体制改革的关键是处理好市场和政府的关系，要更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。

从历史和现实角度回顾政府和市场关系

现在有一种误解，认为西方经济学就只讲市场，甚至有人说西方经济学家是市场原教旨主义者，这个说法不够全面。

西方最权威的经济学教科书是萨缪尔森的《经济学》，他指出，任何社会都是指令经济和市场经济的结合，都是既有指令经济又有市场经济，没有百分之百纯粹的市场经济。

事实上，我们从历史和现实来看也是这样。上世纪二、三十年代，强调市场作用是经济学的主流，但也有斯图亚特提出要重视政府的作用。20世纪30年代美国大萧条，导致市场万能论破产并出现凯恩斯主义，凯恩斯强调政府的作用，又有些人倾向强调政府万能。二次世界大战以后到六、七十年代，自由资本主义思潮兴起，例如弗里德曼的货币学派，又强调要尊重市场作用，甚至有人说管得最少的政府是最好的政府。最近的金融危机以后，西方舆论又转向于要更加重视发挥政府作用。

1997年东亚金融危机以后，世界银行发表过一份报告，讲如何提高政府有效性的问题。这次金融危机以后，西方国家对于提高政府管理有效性的认识又更进了一步。

从横向来看，我在1998年和一些学者共同出过一本书，探讨政府和企业的关系。当时我们提出来有三种模式：第一种模式是盎格鲁·撒克逊模式，例如英国和美国，政府对市场和企业管得比较少，基本上没有产业政策和国有企业；第二种模式是莱茵模式，例如德国和法国，政府对市场和企业管得稍微多一些，还有一些产业政策，也有一些国有企业；第三种模式是东亚模式，例如日本、韩国、新加坡等，政府对于市场和企业的管理更多一些。我国政府的强势比东亚模式国家更强一些，对市场和企业管理得更多一些。

从历史和现实的角度看来，在任何时候，政府这只看得见的手和市场这只看不见的手都要发挥作用，这里有一个度的把握问题。如果把握好了这个度，就能够实现1+1大于2的结果。如果政府对市场的干涉过度，那市场就会丧失效率，政府的公信力也会受到影响。因为市场的力量不是靠政府一个命令就能抑制的，如果政府宣布了某个目标但又没有做到，政府的公信力肯定会受到影响。所以研究政府和市场的关系问题，实际上最重要的是要研究这个度的把握问题。

宏观调控不应违反市场规律

宏观调控是必要的，因为在任何国家中，市场都是追逐效率、追逐利润的，在有关国家安全、人民生活保障、禁毒等问题上都不可能只依靠市场的力量。而且市场也有失灵的时候，所以宏观调控在任何国家中都是必要的。但是宏观调控不应违反市场经济的三个基本规律：

一是价值规律。商品价格不应该过度脱离它的价值，价格是在市场供求平衡过程中形成的，补贴和限价都只能是权宜之计，因为它会扭曲市场的供求关系。

有一段时间猪肉涨价，这是影响民生的重要问题，政府当然需要关注，问题是应当采取什么样的办法来关注。按照市场经济的原理，猪肉涨价必然会刺激猪农养猪的积极性，而且猪肉涨价对于提高农民收入是有帮助的。所以在这种情况下应该关注城市中的低收入人群，他们承受不了猪肉的涨价，而城市里中、高收入人群对于猪肉的涨价是可以承受的。因此应该重点补贴给城市里的低收入人群。但是当时政府采取了补贴生产者的做法，这就容易过度刺激供应。而补贴生产者实际上是补贴了所有消费者，不但是城市里的低收入者，城市里中、高收入者也享受到了补贴，甚至外国人到中国来吃猪肉也享受了补贴。后来发生的情况就是由于过度刺激，猪肉因供过于求而降价，猪农利益受到损失。由此可见，尊重价值规律是非常重要的，如果人为地抬高或者压低价格，最后效果都不会很好。

二是供求规律。供求关系是由市场需求和供应来决定的，不是由计划人员主观判断来决定的。计划经济时期有两句话，就是“多了刀子砍，少了鞭子赶”，总是“少了少了多了多”那样扭秧歌。就是因为当市场某一个商品稀缺反映到计划部门，计划部门采取措施再去建立新的生产装置，或者改造现有生产装置来增加产量，但等到计划部门下达投资后建成装置时，情况可能早已发生变化了。

市场本身有调节功能，一旦某个产品稀缺，就会刺激很多企业自发地增加生产。市场的供求关系会自动地引导生产者和消费者的行为。我前些年到浙江，地方的同志给我反映，说那时候发现电不够，希望能建设新的电厂，但是有关部门就是不同意，说按照弹性系数计算电力足够了，最后到了最严重的时期，浙江的企业停三开四，老百姓家里的空调都因为缺电而开不了，跑到人防工程里去避暑。

三是竞争规律。只有通过竞争才能够提高劳动生产率，降低成本，最后使消费者受益。

以前有一种说法是反对重复建设，这是不对的。如果新建的工厂有更高的劳动生产率，更低的成本，就应当允许建设，新装置建成后，会迫使原有的企业去提高劳动生产率，甚至迫使那些低效率的企业退出市场，最终对消费者有利。所以后来这句话改成了“防止低水平的重复建设”。

垄断本身既对社会不公平，也对劳动者不公平，因为同样劳动得不到同样待遇；对消费者也不公平，因为消费者没有选择的余地，只有接受垄断企业制定的“霸王条款”。所以，政府应该鼓励竞争，防止垄断，不要人为地限制竞争，保护垄断。

从企业角度看，已占有市场的企业肯定不愿意让新的竞争者进入。就像挤公共汽车，没挤上去的时候就说还能再挤一下，等踩上汽车踏板之后，就跟后面的人说别挤了，等下一辆吧！因此，《反垄断法》最主要的精神是反对企业利用其垄断地位来谋取不正当的利益。

政府官员不能不讲理

现在有学者提出要建设善治政府，也就是善于治理的政府。我认为要更好地发挥政府作用，起码应做到以下几点：

一是政府要依法行政。依法治国首先就要依法治官，也就是官员要依法行政，如果官员不能依法行政，那还谈什么依法治国？

要更好发挥政府作用，首先就要求政府守法，不能够以政府官员的意志来代替法律。下面流传一句俏皮话：“法律不如红头文件，红头文件不如领导批示，领导批示不如领导口头指示”。

二是要讲理。政府官员不能不讲理，这个讲理有两个方面：

一个是要改革审批制。关于审批制也有一句俏皮话：“说你行你就行，不行也行；说你不行就不行，行也不行”，后来有人加了一个横批，“不服不行”，还有人加了一个备注，“说你行的人要行”。如果是这样的话，还到哪儿讲理去？

当然，对于涉及国家安全，民生的一些重大问题，审批制还是必要的，但是现在的问题是审批事项过多，审批过程不透明。据说现在还有1500多件审批事项，李克强总理宣布本届政府要大幅减少审批事项，但做起来很不容易。因为审批背后往往藏着部门利益。

要改革审批制，不但要取消一大批审批事项，而且要把一些审批事项改成核准制或者备案制。凡是可以交给市场处理的事情，凡是可以交给社会组织例如行业协会等处理的事情，政府就不要多管，只有这样才能真正减少审批事项。

另一个是不能因领导更换而改变原来的承诺。我听说，有一个城市引进台商投资，原来的书记说按照现有的城市规划，先发展城市东部，让台商在东边建一个大购物中心。等台商投资并建成后，书记换了。新任书记认为原来的规划不行，应该先发展西部。这样大量的人聚集到西部，东部这个购物中心人气大减，以致亏损。这种情况可能还不是个别的。

三是政府办事要提高效率。政府提高办事效率包括两个方面：一是要注意综合处理问题，二是要注意运用现代科学技术。

四是政府要加强政策研究。政策研究非常重要，没有十全十美的政策，也没有一成不变的政策，任何政策都是在权衡利弊之中制定的。今天的一个好政策过了若干时间以后，如果不能与时俱进，反而可能成为一个阻碍发展的政策。

政策研究中非常重要的就是利弊权衡，在西方经济学中称为代价和效益的平衡分析。

例如2008年底我国启动了4万亿的经济刺激计划，根据我的研究，如果当时不出台这个刺激计划，我国2009年的增长率就会下降到2.4%，肯定会造成严重的就业等社会问题。由于这一经济刺激计划，2009年实现了9.2%的经济增长，由此说明这一刺激计划是必要的。

但是从另一个角度看，当时确定中央政府共投资11800亿，2008年1800亿，2009年5000亿，2010年5000亿，以拉动地方政府和其他方面的投资。但实际上仅2009年银行信贷就增加了9.6万亿，再加上政府投资的5000亿，就超过了10万亿，这样当然会造成一系列的问题：产能过剩、库存积压、投资效益下降、环保问题增多、通货膨胀的危险增加、地方债务飙升、资产泡沫膨胀等等。从2010年到现在政府都在处理这些问题。如果当时在政策研究上多下一点工夫，分析它的利弊，把握好一个“度”，不要过度，可能今天遇到的困难就会少一些。

五是政府要保障市场的公平，要重视非公有制经济。从发展过程来看，改革开放之初说非公有制经济是对国有经济有益的补充，后来说是必要的补充。十五大将非公有制经济列为社会主义市场经济的重要组成部分，十六大提出包括非公有制经济人士在内的新兴社会阶层都是中国特色社会主义的建设者，十七大提出毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，十八大又再次强调这一点。但是现在确实存在“玻璃门”等现象，国务院发布的两个非公经济三十六条中提出的“一视同仁，平等对待”，也还没能做到。

让大猫小猫都有路走

现在对非公有制经济重要性的认识还停留在对GDP的贡献、对就业的贡献、对财税的贡献上。这样理解是不够的。

非公有制经济对社会主义市场经济来说还有三个更加重要的作用：一是鼓励创新和创业。国有企业不存在创业问题，因为资金是国家给的，而非公有制企业的资金是要靠自己筹集。提出一个创新的想法后，还要自己去筹集资金，将这个想法变成产品、变成企业、变成产业，这是一个相当艰苦的过程。

二是非公经济发展有助于打破垄断，最终使消费者受益。

三是非公经济发展有助于完善市场。计划经济时期全靠国家来管理市场，实际上有两个缺陷：一是市场边角被忽略，很多小商品没人去生产。另一个就是有些新的市场需求没人去注意，因为政府计划人员不可能这么敏感。而非公经济的特点是只要市场有需求，它就会去满足。

因此，对于非公经济应当做到一视同仁，平等对待。这一点在十八大报告中写得更加明确，就是保证各种所有制经济依法平等使用生产要素，公平参与市场竞争，同等受到法律保护。

中小企业融资难也需要重视。十八大报告提出要加快发展民营金融机构。2005年我专门做过调查，提出要发展社区银行。由于社区银行本身规模小，必然是为小微企业服务，它生存在社区中，信息比较对称，借款人的失信成本非常高。因为是新建银行，负担也比较小。现在居民和企业手中有大量存款，超过100万亿，而小微企业却贷不到款，这就需要有一条通道，这条通道就是社区银行。发展社区银行，一是要实行存款保险；二是允许存款和贷款利率向上适当浮动；三是要在政策、人才方面给予支持。

我始终觉得让大银行贷款给小微企业是较难的，因为大银行从商业角度来说，本身就是嫌贫爱富、嫌小爱大。小微企业的市场风险很大，交易成本也高。跟大企业签一个1亿元的合同，相当于跟小企业要签20个500万的合同。发展民营的、小型的金融机构，就是要解决好小微企业的融资困难。

大企业是我国经济的脊梁，但是小微企业是血肉，没有大企业国民经济站不起来，但是如果小微企业垮了，那国民经济不成了骷髅，成了骨头架子了吗？

我讲过一个寓言，著名科学家牛顿养了两只猫，一只大猫一只小猫，他在墙上开了两个洞，一个大洞，一个小洞。有人笑话说你还是大科学家，开一个洞就够了，小猫也可以走大洞嘛。牛顿说不对，如果两个猫同时要出去，那大洞肯定被大猫占住了，小猫就无路可走。这说明要真正解决小微企业的问题，就要建立真正为小微企业服务的小型银行，让大银行服务大企业，小银行服务小企业。

要把一些审批事项改成核准制或者备案制。凡是可以交给市场处理的事情，可以交给社会组织处理的事情，政府就不要多管，只有这样才能真正减少审批事项。