集体土地入市严防村官利益截留

2013年11月15日 17:21
来源：法制晚报作者：孙笑侠

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十八届三中全会提出，“建立城乡统一的建设用地市场”，“赋予农民更多财产权利”，这被业内视为中国土地制度改革的重要信号，农村集体土地直接入市成为最令人期待的改革方向。

土地入市利益别成村官贪腐“蛋糕”

长期以来，中国国有土地和集体土地的双轨制结构，造成了同样的土地上获得的财产权益却有天壤之别，尤其是农村集体土地不能直接入市，进一步加剧了城乡之间的巨大差异。为此，土地制度改革的核心就是要把土地计划配置改为市场配置，建立集体土地和国有土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地流转市场，实现“让广大农民平等参与现代化进程、共享现代化成果的举措”。

其实，这样的改革近年来已开展不少试点，农民的意愿十分强烈，他们期待自己承包的土地能够和城市的土地同地同价同权。但是，任何改革都有可能被利益集团所绑架，在缺乏完善的制度性规范下，改革甚至可能蜕变为腐败的代名词。就集体土地入市而言，在实施过程中，如何确保改革的具体路径不会异化，确保改革方案所设计的财产性权益真正被运送到农民手中？这里，除了厘清农村集体土地确权、完善公平市场规则等前提性任务外，一个更加不容忽视的问题是，必须建立严格的改革监督机制和权益分配机制，防止改革中的利益被具体的操作者即乡村干部从中截留。

这种担忧主要基于农村村民自治和民主监督的严峻现实。由于多种原因，我国农村的村民自治并不十分成熟，能人政治、家族垄断、贿选甚至黑恶势力浸染等现象，折射出基层农村治理中的民主化程度不足。虽然在法律上，村民可以通过村民代表大会或村民大会行使自己的自治权利，村民委员会组织法也规定了8个方面的事项应该由村民会议决策。但在现实生活中，这种法定的民主决策并未有效落实，村民自治很大程度上被村委会治理取代，农民对关涉自身权益的集体决策缺乏参与，更缺乏有效的监督。

可资佐证的是，由于自治程度不高和民主监督不力，村官腐败一直都是农村现代化进程中的一道难题。据权威部门统计，在查处的基层违纪违法案件中，村官占据案件数量70%以上，由村官腐败引发的群众信访占农村信访总量的50%以上。尤其是随着我国城市化进程的加快，村官腐败越来越集中于集体土地领域，在土地补偿款等方面的职务犯罪明显增多。在这样的背景下，如果不改变农村自治的现实生态，集体土地直接入市所产生的巨大财产性利益，可能会成为一些村官贪腐和权钱交易的“蛋糕”。

行政权干预捆绑了村民自治空间

众所周知，良好的官僚系统乃是国家政策法规得以良好执行的关键。哲人柏拉图在《法律篇》中早就告诫人类：“如果在一个秩序良好的国家安置一个不称职的官吏去执行那些制定得很好的法律，那么这些法律的价值便被掠夺了，并使得荒谬的事情大大增多，而且最严重的政治破坏和恶行也会从中滋长。”这同样适用于改革。如果缺乏一支优良的执行者队伍，改革所衍生的利益很可能会成为新的腐败原点，并产生更多依附于改革的腐败者。因此，要让集体土地入市这一良好的改革意图良好地实现，就必须加大对村官和基层官僚队伍的治理。

由于村官不是行政意义上的公务员，使得其手中的权力与应当受到的监督不相适应。对此需要建立健全相配套的监管制度体系，并注重上游的乡镇和县级官员的监督治理，谨防在行政权力的干预下，捆绑住了村民自治和民主监督的空间。

目前的症结还在于，无论是基层选举还是村务公开，很多制度设计的民主环节被架空，让老百姓对制度路径内的参与和监督丧失信心，当自身利益受损后则寻求制度外的渠道。因此，形成对基层治理者的严格约束，也离不开在财产性权益的引导下，激活农民自治和监督的热情，畅通农民利益表达机制，坐实农民民主监督途径，鼓励并保障农民参与到集体土地的市场流转过程中，防止农民土地增值收益被压低、截留，真正实现“我的利益我做主”。

在现代化转型的大背景下，农民就业成为涉及全局的大问题，也是相关立法必须解决的难题。如果立法中的规定强调政府主导而不注重权利保护，就可能导致法律父爱主义的倾向。《就业促进法》浓厚的法律父爱主义色彩埋下了政府裁量权过大、农民就业权受侵蚀等隐患。为此，应彰显农民的就业权利和自由，以理性、确定和比例三原则来规制政府行为，淡化甚至褪去立法的父爱主义色彩，走出价值悖论的迷宫，使该法善始善终，最终实现其促进就业的目的。

——何锦前

摘自《农民、就业与法律父爱主义》

如果没有为政者的批示，则民意与司法的关系通过言论自由与公平审判的角力，它们基本上是能够平衡的。媒体的新闻自由与公平审判之间通过相互的角力，也是可以自动趋于平衡的。因此，在没有为政者的力量介入的情况下，司法官考虑民意是有正当性的，并且是不违背公平审判原则的，是能够保障当事人公正受审的权益的。关键在于民意不应当是在为政者“批示”之下作用于司法官，这样的民意已经不是民意了，而是命令了。——孙笑侠