改革升级：从“体改委”到“全面深化改革领导小组”

2013年11月16日 01:03
来源：中国经营报

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十八届三中全会提出设立的两个新机构，备受各界瞩目。如果说“国家安全委员会”是全新的，那么“全面深化改革领导小组”只能说是半新的。事实上，一直有人提议设立这样一个机构，而其因缘，则与对“体改委”的深刻记忆有关。

从“体改委”到“全面深化改革领导小组”，中国改革事业仿佛走了一个大圈，站立在一个新的起点，步入了一个新的轨道，闯进了一个新的境地，迎来了“改革2.0版”。

“体改委”与中国的经济改革

它集调查研究、参谋指挥于一身，统领全局，颇像中国古代的枢密院，而它自身也确有“小国务院”之称。

“体改委”全称为“国家经济体制改革委员会”，正式成立于1982年5月。而其前身，是1980年5月成立的“国务院体制改革办公室”，简称“体改办”。再往前追溯，就是1979 年7月国务院财经委下设立的经济体制改革小组了。

十一届三中全会拉开了新时期改革开放的帷幕，当时面临的基本情境，仍是受传统社会主义教条影响严重、封闭僵化的计划经济体制，怎么突破它所导致的“一统就死，一死就叫，一叫就放，一放就乱，一乱又统”的恶性循环，通过改革来解放和发展社会生产力，促进大大落后于时代步伐的中国经济的发展，是考验当时执政者的重大难题。特别是伴随着农村改革全面展开，改革的重心逐步向城市转移，中央决策层迫切需要一个高层的专门机构来规划和协调改革全局。

旧体制下的旧机构很难进行自发改革，要真正推动改革，唯一的出路是在旧体制外创建一个新机构，并使它拥有至高的地位，既了解各部委各地方的情况，又与其没有直接利益关系。从“体改小组”到“体改办”再到“体改委”，其层级不断升格，地位不断加重，正反映和满足了这一需要。并且在一般情况下，“体改委”主任还由国务院总理兼任，这就更容易推进工作。自此以后，中国改革的大政方针，都不能逾越“体改委”。它集调查研究、参谋指挥于一身，统领全局，颇像中国古代的枢密院，而它自身也确有“小国务院”之称。

“体改委”的主要任务，是负责拟订全国经济体制改革的总体设计，统一研究、筹划和指导全国经济体制改革的工作。具体而言，大致有四项工作：理论创新、设计总体方案、协调各方利益和组织试点。在它的推动下，上世纪80年代改革实现了巨大飞跃。1984年10月召开的中共十二届三中全会通过了《关于经济体制改革的决定》，它最大的突破就是提出了：社会主义计划经济必须自觉依据和运用价值规律，是在公有制基础上的有计划的商品经济。1987年，十三大进一步提出“国家调节市场，市场引导企业”，这一新的经济运行机制把改革推向了新的阶段。

进入上世纪90年代，特别是在1992年明确了经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制之后，“体改委”似乎完成了它原初被赋予的根本使命，其作用逐渐淡化。1998年，《国务院机构改革方案》将作为政府组成部门的“体改委”撤销，成立了一个虚设的“国家体改委”作为国务院的议事机构，原来的“体改委”实质上是被重新降格为“体改办”。这一轮回，距离最初“体改办”的设立整整18 年。2003年3月，“体改办”也被撤销，其职能并入新成立的国家发展和改革委员会。

在“体改委”存在期间，它为中国改革做了大量工作，先后牵头或参与研究制定了改革总体规划设想和国有企业改革、财税制度、金融制度、城镇职工养老保险制度、城镇住房制度、投融资制度、现代企业制度、流通体制、土地制度等改革方案，并积极推进城市综合改革试点。可以说，没有“体改委”，就没有中国社会生产力的解放与发展，就没有新时期中国经济的改善与起飞。直到今天，中国继续推进的很多项改革政策，仍与当年“体改委”的工作基础分不开。

“全面深化改革领导小组”的新任务

重新设立负责改革的专门机构，并建立在中央最高层，这一事实说明了，中央抓改革是真抓实干，绝不只是说说而已。

近年来，一直有人对“体改委”的撤销感到惋惜，并认为中国的改革力度因此有所减弱。而“发改委”本身，从其实践来看，确实在一定程度上存在重发展与规划、轻改革的现象。并且“发改委”作为国务院的一个具体组成部门，负责越来越复杂棘手、往往牵涉各部门各地区切身利益的改革问题，确实也难免显得力不从心。再者，从“体改委”到“发改委”，其主要工作都是在经济方面，改革举措也多集中在经济领域，而中国的发展已经到了需要全方位系统改革、整体推进的阶段，仅仅依靠经济改革已经很难打开新的局面。而要担负经济、社会、政治、文化、生态以及军队和党建等各领域全方位的体制机制改革，任何一个具体职能部门都不可能胜任。

为了加强对改革事业的统筹协调，深入研究深化改革的顶层设计，提出改革总体方案、路线图和时间表，中国又到了需要建立一个统筹改革的高层次权威性协调机制和工作机构的时候了。十八届三中全会决定成立的“全面深化改革领导小组”，就是为了担当此任。与以前的“体改委”相比，“全面深化改革领导小组”还具有更高的层级、更宽的协调面、更大的权威性。前者实际上仍设在政府之内，后者则由党中央直接设立。重新设立负责改革的专门机构，并建立在中央最高层，这一事实说明了，中央抓改革是真抓实干，绝不只是说说而已。

“全面深化改革领导小组”的设立，至少可以解决近些年中国改革一直面临的两个大问题。首先，它有利于破除部门利益的藩篱。众所周知，中国改革难以推进的一大障碍，就是长期以来形成的既得利益格局。倘若将改革交给部门，由其出台方案与实施细则，那就势必难以防止部门自身利益作怪。就此而言，“全面深化改革领导小组”是对“体改委”思路的继承与发展，与其有异曲同工之妙。再者，它可以为改革提供制度上的设计与保障。任何改革，都需要触动与破除旧的体制机制，创造与建立新的体制机制，如此才可能达到解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力的目的。尤其是创造和设立新体制机制的任务，非需要一个专门的权威机构来进行不可。而这样一个机构的创建，本身就将促成一套改革体制机制的建立，为改革事业提供制度上的保障。

作为最高层级的议事协调机构，目前已有的中央工作领导小组包括中央财经领导小组、党的建设工作领导小组、中央农村工作领导小组、国家安全工作领导小组、中央外事工作领导小组、中央宣传思想工作领导小组、中央巡视工作领导小组、中央对台工作领导小组等。“全面深化改革领导小组”与各个中央领导小组之间没有层级之分，都是党中央设立的领导机构，但从工作分工来看，别的小组中有关改革方面的职责，应该由“全面深化改革领导小组”统筹安排。

至于“全面深化改革领导小组”的具体职能，十八届三中全会公报指出：“中央成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。”可见，它的作用将从始至终体现在改革的设计、协调、推进和落实整个环节，这将有力地保证改革的系统性、整体性和协同性。在改革的过程中，所有与改革有关的部门，都将由中央统筹协调。

十八届三中全会公报还指出：“各级党委要切实履行对改革的领导责任。”正如公报所强调的，“必须加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。”不独中央如此，地方亦应如此。各级党委也应设立统筹协调改革的机构，保证改革的“顶层设计”能够自上而下贯彻实施，同时破解盘根错节的地方利益格局。很大程度上，“全国深化改革领导小组”的工作实效，需要以各级党委对中央改革决策和部署的有力执行为基础。因此，各级党委特别要在“推进”和“落实”两个方面充分发挥作用。

最后需要强调的是，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。因此，“全面深化改革领导小组”也将在制度建设方面着力，通过有效推进系统整体改革，使中国特色社会主义制度更加定型与完善，充分发挥出自身的制度优势。毕竟，我们之所以把改革称为“第二次革命”，就是因为通过改革，我们可以实现革命原初想完成却尚未完成的任务。

作者单位：中央党校科社部