土地改革：同地同权同价有望实现

2013年11月16日 02:20
来源：第一财经日报 作者：邵海鹏

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[ 此次全会在上一届“逐步建立城乡统一的建设用地市场”基础上取消“逐步”。无疑，这显示决策层更加坚定的决心]

不论是新型城镇化，还是农业现代化，土地制度的改革成了关键。11月15日，官方公布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）。

根据《决定》所确定的基调——让市场在资源配置中起决定性作用，此次全会在上一届“逐步建立城乡统一的建设用地市场”基础上取消“逐步”。无疑，这显示决策层更加坚定的决心。

“建立城乡统一的建设用地市场，是最终的实现目标。这既是建立社会主义市场经济体制的必然要求，也符合城乡发展一体化要求。” 农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐说。

同地同权同价

对现行土地制度的弊端，多方已经有充分认识。如：现行土地制度存在权利二元、市场进入不平等、价格扭曲和增值收益分配不公等弊端。

《决定》指出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。习近平就《决定》表示，城乡发展不平衡不协调，是我国经济社会发展存在的突出矛盾，是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化必须解决的重大问题。

三中全会召开前夕，“383”方案更是将土地制度改革视为改革三大突破口之一。指出未来土地改革的目标：建立两种所有制土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度。这给了市场富有想象的预期。

与之相应，《决定》提到，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

“这是一个积极的信号。”中国社科院农发所研究员党国英对《第一财经日报》财商表示，允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市，意味着集体经营性建设用地要入市交易将不再需要通过征地环节。当然，不需要征地也可以，不是说一定不能征地。

《决定》也对征地范围、征地补偿提出新的要求。“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。”

由于土地增值收益分配不均，导致农民的权利受损严重。中国人大国家发展与战略研究院研究员仝志辉认为，考虑到土地增值收益很大程度上来自于国家基础设施投入和市场交易原则下的产业投资和人口聚集，其增值收益分配就必须在这一收益的所有创造者之间进行分配，而不能仅仅是目前制度下的留给实际的土地使用者和买卖者。

本次全会着重提出，制约城乡发展一体化的主要障碍是城乡二元结构。为了实现十八大中所提出的“四化同步”，《决定》指出，要形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

不过，在实现农业现代化的过程中，必须构建新型农业经营体系，单纯依靠小农是无法实现的。《决定》指出，坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。

尤为重要的是，较小的规模，是实现农业现代化、农民收入提高的主要障碍。《决定》提出，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。党国英认为，这次对家庭农场进行强调，尤为重要。

此外，《决定》指出，赋予农民更多财产权利。在保障农民集体经济组织成员权利的同时，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。廖洪乐表示，这对农民来说，意味着更为完整的权利。

这就意味着，在对农村土地、集体资产确权之后，拥有更为完整的土地权利的农民将会在农村产权流转交易市场上，获取更多财产权利。

确权、流通、统一市场

确权之后怎么办呢？下一步就应该是流通。如抵押融资、公平交易等。在顶层设计尚未明显改革的同时，地方政府的先行先试就为未来的改革提供改革思路。

《第一财经日报》梳理发现，各地虽然改革路径不一，但是其中的逻辑明显，确权工作完成是工作的基础。然后决策部门划定试点，可进行相应探索以及突破。

一方面，云南、重庆、贵州铜仁市等多地尝试，将农民的“三权”抵押贷款,并为此提供农村产权风险补偿基金等机制。另一方面，安徽、山东、浙江温州等地推行宅基地有偿退出。规范宅基地流转，以期盘活农村产权。

值得关注的是，浙江温州突破村级范围，将交易扩展到县域，同时允许宅基地在非城镇户籍中流转，这突破了集体产权的限制，可以在更大范围进行交易。重庆采用地票制度，将城乡挂钩的范围推向整个直辖市。更为市场化的方式也优化了土地资源的配置。

11月13日，安徽决定在全省20个县(区)开展农村综合改革示范试点工作。除建立宅基地推出补偿激励机制外，地方政府还将建立完善土地交易平台，依托国有建设用地交易市场，建立统一的城乡土地交易市场，为土地交易提供场所、发布信息、组织交易等服务。

海南尤为突出。在海口、三亚等地市获批为土改试点后，海南省国土资源厅制定《海南省农民集体建设用地管理办法》，最引人关注的是，经批准纳入流转试点的农村集体建设用地，允许农村集体经济组织或者村民自主开发经营，用于旅游、农贸市场、标准厂房等非农业建设。这种改变农地性质，用作非农建设尚属先例。

《决定》给出相应的解决措施。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

不得不说的是，习近平在其博士论文《中国农村市场化研究》中提出，建立固定的土地流转交易场所；试行和逐步推行土地经营证书的交易；建设全国性的土地流转交易网络；建立完善的土地市场法律法规，运用经济杠杆，加强土地资产价值化管理，引导土地经营权转让在市场中公开进行竞争，形成规范的市场秩序。

2009年4月，武汉市成立农村综合产权交易所，为农民办理1470宗农村产权交易，主要涉及土地经营权流转等，交易额近90亿元，惠及16万农户。今年7月，习近平在武汉视察时，对此给予“有益探索”的认可。

不言而喻，建设城乡统一的建设用地市场，意味着将来土地市场上的土地不论其所有制身份，而仅仅依据位置和未来用途进行定价，同一区域内会有根据同一定价原则形成的地价。最终目标是同地、同权、同价。

然而，仝志辉说，这需要财税、户籍、土地集体所有制改革、土地市场制度改革等方面做出整体性安排。最起码，土地市场和土地税收的同步改革是必然需要的。

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