央地财力格局稳定：中央收事权地方增财源

2013年11月18日 01:20
来源：每日经济新闻

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在地方财政日益紧张的背景下，11月15日发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确指出，“保持现有中央和地方财力格局总体稳定”“部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系”。

此前，财政部部长楼继伟在多个场合提及，财政体制改革“应调整中央政府和地方政府支出责任，适当增加中央政府的支出责任”。

有财税专家向《每日经济新闻》记者表示，《决定》虽然没有明确具体的事权，但是像社保医保这类覆盖全国性的公共事务应归中央管理。

适度加强中央事权

1994年我国实施分税制后，财权主要集中在中央，事权主要下移到地方，这在一定程度上加重了地方政府尤其是基层政府的财政压力。

财政部长楼继伟曾对1994年分税制后的地方政府事务这样形容道，当时对于地方事务，一是定位于行政隶属关系来划分，二是按照事权属地化管理，两者大半是接近或者相同的。后来工商、国税、海关等脱离地方政府，变成垂直管理，但是包括社保、教育、医疗以及司法方面的事权却没有上收，由地方财政负责开支，从而导致了一些问题。

2007年开始，国家将中央与地方“财权与事权”相匹配转为了“财力与事权”相匹配，这意味着中央淡化财权，强调更多通过转移支付来满足地方对财力的需求。

《决定》指出，“适度加强中央事权和支出责任”“中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。”

中央财经大学财经研究院院长王雍君在接受《每日经济新闻》记者采访时说，《决定》虽没有举出什么事权上收，但中央的事权，一般是覆盖全国性的公共事务，比如社会保障等，或会逐步上收到中央政府。

专项转移支付或是重点

《决定》里提到另一项制度安排为“转移支付”。目前，中央对地方的转移支付主要包括一般性转移支付和专项转移支付。

财政部财科所所长贾康日前在清华大学讲坛上表示，分税制改革后，全国财政收入实现V形反转，由于各地区的经济状况不一样，中央转移支付制度是利用纵向的财力不均衡来弥补横向财力的不均衡，使总体的资源配置更优化，因此转移支付制度不会取消。

据财政部统计，2006年专项转移支付共计213项，与一般性转移支付比例接近1：1，一般性转移支付略高。但2008年经济危机开始，随着4万亿投资的大规模推进，2009年和2010年的专项转移支付规模迅速扩大，超过一般性转移支付。其中，2009年专项转移支付超过一般性转移支付1200多亿，占总体转移支付比例为52.5%；2010年两者超额减少到1100多亿，专项转移支付占比52%。

近年来的专项转移支付内容，几乎都会涉及基础设施、农林水、国土气象、教育科技、医疗社保等多个领域，仅一项支农资金就有十几个部门来分工审批。

此前有财政系统人士表示，由于中央部委不了解地方的具体情况，因此在专项支付方面的预算不细化、用途较模糊，而且预算管理不透明、致使下级政府无法具体掌握专项转移支付的规模和种类，另外专移支付造成财政资金的沉淀。

在财税界人士看来，专项转移支付或是未来财政改革的重要内容。

加强基层政府的财力

近年来，中央也正在压缩这些项目，国务院要求财政部会同有关部门，在一定时间内前减少、合并一批财政专项转移支付项目，下放一批适合地方管理的专项转移支付项目。

前不久，广东省财政厅网站公布的《关于压减省级财政专项转移支付扩大一般性转移支付的意见》指出，争取在2017年底前，将省级一般性转移支付占省级财政转移支付支出的比重从2012年的35.7%提高到60%或以上。

《决定》此次明确指出，“完善一般性转移支付增长机制”“中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留专项进行甄别，属地方事务的划入一般性转移支付”。

王雍君认为，“这项改革会进一步加强基层政府的财力，让他们更好地服务人民。”

王雍君进一步指出认为，增加一般性的转移支付力度，压缩专项转移支付，事实上是部门还权于地方政府，地方政府根据实际情况更好地统筹地方事务。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文在接受《每日经济新闻》记者采访时说，中央上收部分事权、完善转移支付制度等有利于解决地方财政的困难，这次改革有助于增强地方的积极性，增强地方的财政保障能力。