三中全会规划社保蓝图：公平性、可持续性和流动性

2013年11月18日 01:59
来源：第一财经日报

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专访清华大学社会保障研究中心主任杨燕绥：

郭晋晖

如同三中全会推出的多项改革一样，社保领域的举措也超出了业内预期。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）没有回避中国社会保障中长期存在的不公平、不可持续以及流动性欠缺等“老大难”问题，提出了解决思路。

清华大学社会保障研究中心主任杨燕绥15日向《第一财经日报》全面深入地解读了《决定》与社会保障相关的内容。她说，如果能就《决定》中的每一个关键词都达成社会共识并形成可行方案，中国的社会保障体系建设将呈现出一个新的局面。

杨燕绥认为，《决定》提出坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，否定了当前将两者混合管理、个人账户资金被“挪用”的现状。

《决定》在事权与支出责任相一致的大前提下，明确划分了中央和地方的社保责任，终结了“中央点菜，地方买单”的社保运行模式，并首次提出基金精算平衡的原则，对养老金做长期规划。

在杨燕绥看来，中央首次提出“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”是基于养老金精算平衡的原则，并不会生硬地规定延长多少年，而是将采取渐进式的增加缴费年限和提高多缴多得的激励，通过机制引导劳动者延迟退休。

她还表示，延迟退休的政策不会影响到近年即将退休的老职工待遇，但中年和青年劳动者将不可能再享有“缴费满十五年等待退休”这样的政策，这是我们在老龄化社会必须面对的现实。

杨燕绥在接受采访时多次强调“三分政策七分执行”，党中央提出的只是原则，要变成政策法律还有很长的路要走，但她建议这些政策在“十二五”期间制定完成，以期中国能在2020年全面实现小康社会之时，达到国际劳工组织1952年制定的《社会保障最低公约》的标准。

一揽子政策促进公平和流动

第一财经日报：《决定》提出建立更加公平可持续的社会保障制度，您认为公平性主要体现在哪些方面？

杨燕绥：首先表现在收入分配领域，当前我们在初次分配中劳动报酬占的比重过低且缺乏秩序；再分配又不全面而且欠公平，还有很多是富人俱乐部。《决定》有针对性地提出了提高劳动报酬在初次分配中的比重，并提高二次分配的合理性和公平性，形成合理有序的收入分配格局。

今后劳动者应该普遍能够按照经济发展水平来实现劳动报酬，而劳动报酬的多少是由人均GDP的福利相关性来决定的。因此以后不能再单纯追求GDP，而是要追求人均GDP的福利相关性。

其次，《决定》多次提到城乡整合，从土地利用、新城镇化建设，一直到社会治理，涵盖了经济发展到社会保障多个领域，专门提出“完善社会保险关系转移接续政策”，消除城市户口与乡村户口的差别和地区流动人口的不公平待遇，使所有公民能够在国家保障体系下根据需要和贡献获得保障和待遇。

第三，养老、医疗等多个公共服务都明确中央的责任，提出基础养老金中央统筹、公共服务中大项目由中央统一来筹资建设等等，这样明确了中央统筹该负的责任，实现了更大的保障性和公平性。

第四，“建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制”，这以前是从没有明确提出的。有了这一调整机制之后，参保人的待遇与GPI相挂钩，可以根据各地的消费支出和工资水平给各类人员建立待遇调整机制。这对于待遇比较低的人来说更是非常重要的，可以让他们免去物价变化所带来的生活风险。

日报：谈到公平，大家最关心的是并轨，《决定》在这方面是如何规定的？

杨燕绥：《决定》指出，实现基础养老金全国统筹，推进机关事业单位养老保险制度改革。基础养老金的全国统筹是覆盖各类职工，并非仅指企业职工，这就是并轨和提高统筹层级的表述。《决定》中并没有提到“并轨”，而是用了“整合”，整合的概念比并轨大，是要消除身份和部门的界限。

整合的方向是肯定的，但《决定》只是说推进机关事业单位养老保险改革，而没有明确是“大整合”还是“小整合”，这些问题还需要继续讨论。

明确责任透明预算

日报：在过去多年的社保体系框架搭建过程中，碎片化、短期行为非常严重，《决定》在增强制度的可持续性方面有哪些思路？

杨燕绥：《决定》进一步明确了社会统筹和个人账户的二元结构，我一直很赞成的。社会统筹是明确政府责任——全覆盖、保基本、克服贫困；个人账户则是国家税收和公共服务政策支持下的个人责任，社会统筹保基本，个人账户促改善，这样才是可持续的。全部依靠政府或是全部依靠个人都是不现实的。

前期的教训是个人账户和社会统筹混合在一起，把“相结合”变成了“相混合”。这次重新强调了在“相结合”的基础上完善个人账户制度，否定了将两者混合管理的现状。

后面还要继续研究完善个人账户到底是什么性质，如果是个人储蓄，那就要完善实账运营、投资收益、受托人管理等问题。文件还提出多缴多得的机制，确保参保人权益，这都是很大挑战。

日报：财税改革是三中全会的一大重点，这对社保有什么影响？

杨燕绥：《决定》提出透明的财政预算，发挥人民代表大会对预算的监督作用，并提出事权和支出责任相适应的原则，这对社保领域是很有针对性的。

之前中央和地方在很多公共服务和社保建设上很多责任是划不清的。责任不清表现在中央定政策却不出钱，也就是俗称的“点菜不买单”，现在中央明确要承担部分社会保障责任。这就非常需要一个透明的财政预算才能知道政府在社保方面的投入量。

养老金和医疗保险顶层设计都会涉及统筹这部分的政府责任，在社保顶层设计时常常会讨论统筹账户和个人账户到底需要哪个大，社会统筹大则个人账户就做小，反之亦然。

比如预期养老保险替代率要达到70%，这就需要明确社会统筹到底多大，人们才能对自己的个人责任有规划。

但是长期以来，财政预算都是不清晰的，大家都不知道财政能出多少钱，统筹账户到底是大是小就成为一个学术讨论的问题，而这次明确透明财政预算是一个非常大的进步，能使大家心里有数。如果说社会统筹能够占到人们退休前收入的40%，那么个人账户就努力去做30%，这样的二元结构不仅是理论上说清楚了，而且财务上操作也清晰了。

日报：《决定》首次提出了“坚持精算平衡原则”，是否表明中国要对养老金做更加长期和精细化的管理？

杨燕绥：中央提出坚持精算平衡原则实际上与结束那种“点菜不买单”有直接的关系。过去中央制定政策但却很少过问政策的实施效果，如今中央提出部分承担社保的责任，必然会关心政策的绩效和精细化。

提出养老金的精算平衡首先意味着中国养老金问题要做长期规划，养老金精算平衡的原理告诉我们按照老残供养的长期风险的特征进行财务的预算和测算，要科学考虑人口的平均寿命、年龄结构、老年赡养比，关注人们缴费贡献和退出劳动力市场之后领取待遇之间的平衡。

研究制定渐进式延迟退休年龄政策也是在这个背景下提出的，现在缴费年限过短，因此缴费年限要延长，缴费年限延长会自动推迟退出劳动力市场的年龄，延迟退休是机制导致的，不会生硬地规定会延长多少岁。

此外，文件还首次提出适时适当降低社会保险费率也有助于增强制度的可持续性。中国当前的社保费率太高是不容置疑的，五险一金占到企业工资总额的64%，社保费率降低之后促进就业的作用将非常明显。