让信访制度“正常化”

2013年11月18日 02:15
来源：21世纪经济报道作者：郑义

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在三中全会的决定当中，要求改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。此前，有媒体报道，国家准备对各省市不再搞全国范围的信访排名、通报，有关部门确立“把矛盾化解在当地”的思路，将建立中央与地方、上级与下级之间的“点对点”通报制度，并通过信访约谈制度来监督地方工作。

近年来社会经济剧烈变迁导致信访活动不断增多。很多民众选择通过信访来寻求救济，是基于一种传统的“诉冤”、“告御状”思维，以及对于政府的“青天情结”。尤其在底层民众在公权力或者与权力纠结在一起的资本面前遭受不公平对待时，会选择通过信访而非常规法治渠道来寻求问题的解决。不过信访多发的最根本原因还是司法体系本身的不健全、不公正导致底层民众对其缺乏信任，正因为司法常常受到行政力量的干扰甚至沦为行政部门的仆从，民众才会直接选择去找行政部门“求个公道”。

现实中经常可以看到，基层政府的信访部门旁边即设有“巡回法庭”等司法机构，正说明信访和司法两套机制的职能纠缠在一起。在信访发生之后，也经常出现地方官员为了“维稳”而通过批示等方式干涉司法审判，有的时候，民众对已经生效的判决仍在试图通过信访来寻求改判，或者在审理刚开始的时候，就试图以信访方式寻求政府的施压。司法弱化使民众觉得信访“更实用”，形成一种路径依赖，同时也增进地方官员干预司法冲动。信访长期替代司法将增强民众心中“权大于法”的印象，强化对长官意志的崇拜，这会促成司法威信的进一步弱化，距离法治国家的愿景愈行愈远。

但信访确实能发挥与司法不同的功能，如民众对地方政府经济、社会发展总体政策的不满，对抽象性、普遍性行政措施的不满，在没有妥当的司法解决渠道的情况下，确实也有通过信访来反映的需求，尤其是越级信访可以使下情上达，打破基层政府部门利益趋同化造成的障碍，在客观上有利于上级政府对下级的监督。

所以，在当前中国社会矛盾升级趋于临界点而矛盾疏通解决机制又不畅的情况下，信访机制作为一种社会转型期的特殊安排也有存在的必要，应该视为一种与司法并行的行政性的补充性救济制度，主要功能在于让民众表达诉求和便利政府内部监督，而不是直接解决争议。

但保留信访的前提是信访的制度化、常态化、法治化，而不应被神秘化、妖魔化。各级政府需要正确看待激烈转型期信访需求出现的必然性，公平对待民众信访需求，不把信访增多视为耻辱或污点甚至惩罚下级政府官员的原因。2005年颁布的新修订的《信访条例》对信访的规范化产生了一定作用，但其中的规定在现实中变形，将信访事件发生率与地方党政官员升迁挂钩也许本意在于构建奖惩机制，实际上却扭曲了下级官员的行为模式，使之不从根源上纠正错误行政，而是将人力财力资源投入比导致信访事件更为恶劣的“截访”甚至“劫访”，进而助长上下级政府联合起来讳疾忌医、粉饰太平的思维。如果掩饰而不正视社会矛盾，矛盾将会在“高压锅”中持续激化。反之，则会有效缓解社会矛盾。