转变职能防政府伸长手管市场

2013年11月18日 04:11
来源：京华时报作者：孙雪梅

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《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了全面深化改革的总目标、总方向、时间表等，并对改革做出系统部署。其中，多数事项都与地方政府改革密切相关。改革涉及政府哪些方面，会产生哪些影响，改革成效将会如何？国家行政学院教授竹立家表示，改革是否有成效，关键看地方政府的改革是否到位。

□学者看《决定》

改革不到位老百姓不认同

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对地方政府将产生哪些影响？如何改革算有成效？国家行政学院教授竹立家表示，改革的标准就是老百姓的感受。

关键看改革是否到位

国家行政学院教授竹立家表示，改革能不能持久推进，能取得哪些实际效果，关键看地方政府的改革是否到位。

竹立家表示，所谓政府职能，除了中央政府宏观调控外，社会管理、提供公共服务等，主要通过地方政府的活动来实现。这次公布的《决定》，其中涉及60个项目，除极少数的领域比如军事、外交等领域，其他事项基本上都和地方政府改革进程、力度等密切相关。

地方政府如何改革算有成效？竹立家表示，改革的标准就是老百姓的感受，如果地方政府市场监管不到位，改革后老百姓依然食品不安全，秩序不安全，社会管理跟不上，上学难，就医难，贫富差距大，司法不公正，公共服务不健全，养老保险、民生建设不到位，老百姓就不会认同。

改革有没有决定性成果，国家治理能力是不是加强了，关键还是看地方政府职能转变。地方政府转变政府职能后，手不能伸得过长，插手市场，导致贪污腐败，妨碍市场的公平竞争。政府职能转变，还有政府放权，中央和地方的权力划分要明晰；地方政府中，上级政府和下级政府的权力也要划分明晰。还有一个方面是分权，政府权力向社会组织转移。

土地制度改革是个亮点

在这次公布的《决定》中，土地制度改革是一个亮点。浙江大学、浙江省公共政策研究院研究员杨遴杰表示，土地对于地方政府意味着城市发展空间，在当前更意味着可支配的财政能力。任何改革措施如果改变地方政府获得土地的难度和规模，就对地方政府产生重大影响。

对地方政府影响较大的是《决定》中“建立城乡统一的建设用地市场”的规定，“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，“缩小征地范围”需要更具体的政策来给出说明。

杨遴杰称，真正实现征地范围缩小，意味着地方政府掌握的强势获得土地和垄断市场供应的权力被取消，城市发展空间不会受太大影响，因为规划设定后可以由集体经济组织来形成土地供应，城市按照规划扩张也可以实现。更重要的是地方政府的财政收益会受到影响，首先是政府卖地收入的减少，虽然可以通过集体出让土地时缴纳的不同用途的地价差以及交易税费得到补偿，但是与垄断下的高额利润比，直接的土地收益会减少。更受影响的地方融资能力，目前地方主要靠土地抵押获得融资，虽然不从财政的账上走，但是做的都是财政支付该做的工作。地方政府获取的土地少，可抵押的土地规模受限，这一部分必会大受影响。

□连线安徽

安徽将试点农村土地流转

就在十八届三中全会召开后的11月14日，安徽省决定在全省20个县（区）开展农村综合改革示范试点工作，今后，农村集体建设用地可以通过转让、出租等方式流转，用于工业、商业、旅游和农民住宅小区建设，未来还将建设统一的城乡土地交易市场。

报道称，安徽省将建立多元统一的农村土地市场。今后的集体土地所有权将确定到每个具有所有权的农民集体，2015年底前实现农村集体所有的建设用地、农用地、未利用地和农村范围内的国有土地确权登记发证全覆盖。

根据规定，安徽省将坚持自愿、有偿原则，探索建立符合农民合理需求的宅基地退出补偿激励机制；与此同时，建立农民通过流转方式使用其他农村集体经济组织宅基地的制度，探索建立农村集体建设用地指标储备制度，盘活农村集体建设用地。

事实上，今年10月份，《海南省集体建设用地管理办法（试行）》也已正式出台。根据规定，依法取得的集体建设用地使用权报请批准后，可由农村集体经济组织或者村民自主开发经营，或者由农村集体经济组织以转让、租赁、联营合作、作价入股等方式进行流转用于收益稳定、有利于促进农民就业的经营性项目，但不得用于住宅建设。

作为改革先行先试的广东省，是全国最早进行土地制度改革的地区，早在上世纪80年代就已经开始“摸石头过河”。成为节约集约用地试点示范省后，在积极推进“三旧”改造的过程中，广东省内一些城市也在不断探索集体土地与国有土地的同地、同权、同价，保障和提高农民权益。

例如，2011年，广州市下发了《广州市集体建设用地使用权流转管理试行办法》，提出农村集体建设用地可直接通过市场竞价出让使用权，通过出让、出租取得的收益五成以上要专项用于社会保障支出；增城市更是早在2009年就已开始了土地集中流转经营改革的试点；在荔城街棠村，5000亩农民分散经营的土地由村集体公司统一出租给农业龙头企业进行城郊型生态农业生产，除了租金和工资外，农民还可以分享到企业利润的20%，整体收入增加20%以上。

>>个例

3万劳动力年获收入4亿

湘潭市大力推行土地流转经营，据当地政府介绍，土地流转的最大赢家是农民。据估算，3万多名走出土地的农村劳动力，除耕地收入稍有增加外，还年获劳务收入4亿元以上。

据了解，近两年来，湘潭全市已有50.23万亩耕地，从两万余个农民家庭集结到了210个农民专业合作社、65家农产品加工企业和100多个种植大户手中。农村耕地流转率达到30%，高出全省平均水平8.4个百分点。

1 集体用地允许出让

在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

2 中央减少微观管理

进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。

3 推进改革省直管县

优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革。

4 赋承包地流转权能

赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。

5 重大决策报告人大

健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。

6 纪检工作双重领导

《决定》提出，推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。

7 中央地方理顺事权

建立事权和支出责任相适应的制度。适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。

京华时报记者孙雪梅