国家行政学院张占斌：城镇化的核心是改革

2013年11月18日 13:30
来源：四川在线-华西都市报

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新型城镇化

本报记者对话国家行政学院新型城镇化研究中心主任张占斌：城镇化是一系列公共政策的集合，体制改革需放在突出位置

华西都市报记者王国平北京报道

坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展

——摘自《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》

中国城镇化发展报告

新型城镇化最核心的问题还是改革，通过改革走新的道路，通过改革使新型城镇化更加符合市场经济的原则，让市场发挥配置资源的决定性作用。

新型城镇化是我国从经济大国向经济强国迈进中的经济引擎，既能扩大内需也能创造供给。是推动改革、释放红利的重要突破口，是保障和改善民生的重要平台。

要把生态文明和城镇化捆在一起来看，让城镇化的骨子里流着生态文明的理念和精神。要尽可能地走集约、高效、绿色、低碳之路，把这些体现在城镇化过程中。

开篇改革向梦想之城进发

改革，向着梦想彼岸。35年前，改革开放，这个国人前所未闻的词，一夜间传遍大江南北，全球瞩目。民族命运得以扭转，国家未来得以改变，中国从此步入快速发展之路。“三中全会”，成为改革开放的代名词。

35年后，十八届三中全会再次高举改革开放的旗帜，吹响全面深化改革的号角。中国，这艘进入深水区的巨轮，正向中国梦的彼岸乘风破浪。

改革，向着梦想之城。改革开放以来，中国城镇化进程以2倍于世界平均速度的步伐快速发展。尤其是过去10年，速度之快，规模之大，世界罕见。2011年，城镇人口首次超过农村人口，中国进入了以城市社会为主体的新时期。历史上每一次重大变革，总是机遇与挑战并存。从“乡村中国”到“城镇中国”的历史性时刻，中国的城镇化之路也走到了量与质的“十字路口”。

城乡格局的改变不仅仅维系着经济增长，更关系每一个人的生活能否更加美好。从“地的城镇化”到“人的城镇化”，改革呼声日益强烈。推动户籍制度改革、异地高考破冰、农民工纳入保障房保障范围……十八大以来，一幅以“人”为核心的城镇化蓝图正在变为现实。更为欣喜的是，在十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，我们读到了破除城乡二元结构这一历史性难题的勇气和决心，更看到了建立新型工农城乡关系的智慧与路径。改革的最大红利必将激发城镇化的最大潜力。无论农村还是城市，中国大地都将是安居乐业的梦想之城。

在中国改革开放35周年之际，华西都市报、华西传媒集群推出大型系列报道——《改革向着梦想之城——中国城镇化发展报告》，立足四川，放眼全国，聚焦这场全球瞩目的改革，我们为您走访长三角、珠三角、京津唐、河南、湖北等多个城市，其中有探索政经分离的广东四小虎之一佛山南海、全国率先实行15年免费教育的中山古镇；浙江资本市场第一镇店口、国内率先提出智慧化城市概念的上海浦东新区、用10年时间再造了一个新苏州的苏州工业园区；在盐碱滩上长出梦想之城的中新天津生态城，因城镇化经验入选哈佛教材的北京郑各庄村；被称为“中国首个村级市”的西辛庄……

我们记录城市变迁、关注人物命运，梳理制度演进。遍布东南西北的足迹，是为了回望中国城市的发展历程，也是为了记录观察当下中国城镇化的现状，更是为了探讨中国城市未来生长的方向。希望20余万字的报道，能为您打开眺望梦想之城的一扇窗——那座城，很真实，很精彩。

作为国务院的智囊机构，国家行政学院在新型城镇化研究方面一直走在前沿。

而作为国家行政学院新型城镇化研究中心主任的张占斌，能够接触到从中央到省部级再到司局级的各级层面，因此更能明白政府的需求和困惑。

张占斌说，中国新型城镇化最核心的问题还是改革。

新型城镇化是推动改革、释放红利的重要突破口。最核心的问题还是改革，通过改革使新型城镇化更加符合市场经济的原则，让市场发挥配置资源的决定性作用。

新型城镇化是经济引擎

华西都市报：省部级干部们对推进城镇化是一个什么样的态度和看法呢？是否存在分歧？

张占斌：城镇化在十八大被作为“新四化”之一提出来，新型城镇化是我国从经济大国向经济强国迈进中的经济引擎，既能扩大内需也能创造供给。社会各界对城镇化发展寄予厚望，希望城镇化能够担负起推动中国经济发展和社会变革的重任。也是打造中国经济升级版的重要推动力，是推动改革、释放红利的重要突破口，是保障和改善民生的重要平台。对这些，大家看法基本是一致的。

“新型”城镇化要做到六“新”

华西都市报：如何理解“新型城镇化”，现在讨论也非常多。

张占斌：中央讲的新型城镇化道路是绿色、集约、智能、低碳。这几年我也在琢磨什么叫新型城镇化道路，我认为有六个“新”要注意：

第一是新的核心。要以人为本，以人为核心，让城乡居民都能得到好处。要从根本上改变以往发展只见物不见人的弊端，重点是农民工市民化的问题。

第二是新的理念。强调的是包容性发展，破除以往城乡二元体制，破除城市内部的新二元，努力做到机会、权利平等。

第三是新的路径。这是指工业化、信息化、城镇化和农业现代化的四化并举，互相协调推动的城镇化，在这个过程中城镇化要有产业做基础，有了产业支撑、产业基础，才可能解决更多人就业问题，城镇化才可能立得住。

第四是新的方式。要把生态文明和城镇化捆在一起来看，让城镇化的骨子里流着生态文明的理念和精神。要尽可能地走集约、高效、绿色、低碳之路。

第五是新的格局。大城市群、大中小城市和小城镇的布局要科学，要遵循国家的大规划。而且将来既要考虑到经济问题，也要考虑到国家安全问题。

第六是新的动力。释放改革红利，靠改革、制度建设、体制机制的创新来实现我们新型城镇化。

这6个方面如果能做得好的话，我觉得有助于城镇化不走老路，能够走出一条新路来，对整个国家也会带来一些变革。

没有产业支撑是唱“空城计”

华西都市报：不管是发展大城市还是小城镇，都要有吸纳这些人的岗位才行。

张占斌：城镇化的前提就是产业做支撑，没有产业支撑，人聚集起来之后又得离开。没有产业支撑的城镇化，难以提供就业岗位，就是“唱空城计”，就会出现“鬼城”。有了产业才有就业。

城镇化产生集聚效益、规模效益和分工协作效益，极大地推动工业化进程。同时，城镇化不仅能够推动以教育、医疗、就业、社会保障等为主要内容的公共服务发展，也能够推动以商贸、餐饮、旅游等为主要内容的消费型服务业和以金融、保险、物流等为主要内容的生产型服务业的发展。

在这一点上，中西部地区相对来沿海地区还有开发余地，各地可以根据本地特点再进行研究探索。在这个过程中，重要的是要把产业做好，让产业有竞争力，有了好的产业，有竞争力的产业，我们工业化会更好，同时带领服务业迈上新的台阶。

在现在这种情况下，应该说大城市对人口的吸纳能力还是比中小城市强，原因是什么？大城市的就业机会多，但还是需要有一个适当的规划，包括产业布局、公共服务建设等，引导人口适当向中小城市集聚。我觉得除了特大城市、大城市之外，中小城市在中国下一步发展中可能扮演很重要的角色。

但随着一些中小城市的发展，可以很好地吸纳一部分农村人口的转移。这样一来，不至于这些特大城市的人口膨胀得太快。

最迫切的是1.6亿农民工进城

按照国家统计局统计的数据和户籍人口统计数据,城市人口之间存在的差，基本就是这2.6亿进城的农民工，农民工的城镇化问题是新型城镇化最迫切需要解决的问题。

华西都市报：刚刚您提到土地城镇化快于人口城镇化，现在官方以及多个研究机构都在提“城镇化率”的问题，但是数据又常常打架，这个城市化率该怎么看？

张占斌：城市化率，国家官方的是两组数据，一个就是国家统计局的数据，统计方法与国际接轨的。按照这套统计方法，只要在城镇里生活6个月就算是市民。这也确实能说明，在一段时间内确实中国有52.57%的人已经在城镇生活了。

另外一个标准就是按照公安局的户籍人口计算，我们城镇化的大概35%的这样子。

这两个数据之间有个差，由此又出现了第三个统计数据，介于这两个之间。因为如果完全按照公安局户籍的话，等于无视2.6亿农民工在城里的存在，但如果这2.6亿人都算城里人，也不合适，因为公共服务、医疗、教育什么都没有。这些第三种统计数据，包括社科院等研究单位都做过，但各家方法不尽相同。

华西都市报：从数据看，农民工的城镇化问题应该是最迫切的？

张占斌：是的。按照国家统计局统计的数据和户籍人口统计数据之间存在的差，基本就是这2.6亿进城的农民工。这里面，大体有1.6亿农民工是跨省流动的，基本上是常年在城镇里工作生活，这部分人是城镇化里最迫切的。剩下的接近1亿人，是在本省内流动的。

这么多农民工没有安定下来，今后还会不断增加。解决不好，会造成许多问题。除了重点要加快农民工市民化外，还要考虑到人口向超大城市聚集的势头越来越明显，特别是北、上、广等超大城市人口压力越来越大。

为减轻超大城市人口压力，一方面，要增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚的功能，另一方面，可以探索就近城镇化的做法。

人物名片张占斌

张占斌，国家行政学院经济学教研部主任、教授、博士生导师、博士后合作导师。国家社会科学基金经济学评审组专家、国家博士后基金经济学评审组专家。兼任东北大学博士生导师、中国公共经济研究会常务副会长、中国行政体制改革研究会副秘书长、中国国际经济交流中心学术委员，部分省、市经济政策顾问、研究员。

主持国家社科基金重点项目、国家软科学基金项目和中央财经领导小组、中央办公厅、国务院办公厅、国家发改委、中央编办、国资委、民政部、国家质检总局、广东省、海南省、重庆市、国家开发投资公司、国家电网公司、中国商飞公司、中国国际经济交流中心等省部级委托研究课题30多项。

有近20篇《送阅件》获得国务院总理、副总理和国务委员的批示。研究方向为政府经济学、发展经济学，研究重点系公共经济与公共政策。

专家语录

“要以人为本，以人为核心，让城乡居民都能得到好处。要从根本上改变以往发展只见物不见人的弊端，重点是农民工市民化的问题。”

“要通过财税金融体制改革，形成有利于城镇化健康发展的激励机制。”

“合理确定土地出让收入在不同主体间的分配比例，将政府土地出让收入纳入公共财政进行管理，减少地方政府对土地财政的依赖。”

核心观点

●要把生态文明和城镇化捆在一起来看，让城镇化的骨子里流着生态文明的理念和精神。要尽可能地走集约、高效、绿色、低碳之路，把这些东西都体现在城镇化过程中，将来才能有美丽中国。

●城镇化是一系列公共政策的集合，推进城镇化过程中涉及到的问题比较多，有一些和城镇化本身有关系，也有一些问题是全社会的问题，这就需要从国家整体战略上考虑。

●要更好地发挥市场的作用，政府应该把自身的工作做好，比如说尽可能地简政放权，减少审批，让企业自己选择投资方向，让老百姓自己决定进城还是不进城。

●新型城镇化最核心的问题还是改革，通过改革走新的道路，通过改革使新型城镇化更加符合市场经济的原则，让市场发挥配置资源的决定性作用。

●城镇化的前提就是产业做支撑，没有产业支撑，人聚集起来之后又得离开。没有产业支撑的城镇化，难以提供就业岗位，就是“唱空城计”，就会出现“鬼城”。有了产业才有就业。

城镇化是一系列公共政策的集合

华西都市报：新型城镇化推进需要改革制度建设，具体需要哪些方面的变革？

张占斌：城镇化是一系列公共政策的集合，推进城镇化过程中涉及到的问题比较多，有一些和城镇化本身有关系，也有一些问题是全社会的问题，这就需要从国家整体战略上考虑。

今后一段时期推进新型城镇化健康发展，必须把深化改革特别是体制改革放在十分突出的位置，加大难题的破解。

一是统筹推进户籍制度改革。必须以城乡一体化、迁徙自由化为目标和方向，在中央的统一规划下，加快剥离户口所附着的福利功能，恢复户籍制度的本真功能。

二是要深化土地管理制度改革。按照解放和发展生产力，提高土地利用效率和城镇化的质量、保障农民利益的要求深化土地制度改革。

三是完善住房保障制度改革。要以解决城镇低收入群体和农民工保障性住房为重点，完善住房保障制度体系。

四是深化财税金融体制改革。要通过财税金融体制改革，形成有利于城镇化健康发展的激励机制，减少地方政府对土地财政的依赖。

五是优化行政区划设置改革。加快形成设置科学、布局合理、功能完善、集约高效的行政管理体制。从长远来看，逐步减少地方政府层级。

老百姓进不进城让市场决定

华西都市报：那么在城镇化过程中政府应该扮演什么角色？

张占斌：以往我们的政府可能比较多地扮演着一个主导的角色，在前面猛烈地去推动，很多地方政府也有这种政绩思想，所以出现过热、过猛、过快的情况。

今后我觉得要更好地发挥市场的作用，政府应该把自身的工作做好，比如说尽可能地简政放权，减少审批，让企业自己选择投资方向，让老百姓自己决定进城还是不进城。

而政府在监管方面还可以更好地发挥作用，可以提高标准，这样企业和资金就可以进入了。

新型城镇化最核心的问题还是改革，通过改革走新的道路，通过改革使新型城镇化更加符合市场经济的原则，让市场发挥配置资源的决定性作用。

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