以“政社分开”释放社会组织活力

2013年11月19日 02:27
来源：21世纪经济报道作者：刘波

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“社会组织”已成为解读本届三中全会所不可绕过的关键词，无论是更新国家治理方式、提高政府公共服务质量、完善社会保障体系还是文化体制改革，都需要以一个充满活力的社会组织体系作为基石。“小政府、大社会”的愿景备受期待，在三中全会精神的感召之下，中国的社会组织是否能迎来一个新的春天，民间社会组织作为初生事物依然遭遇阻碍、困扰重重。挑战如何应对？愿景如何实现？就这些问题，清华大学公共管理学院创新与社会责任研究中心主任邓国胜教授接受了本报记者的专访。

《21世纪》：十八届三中全会提议实现国家治理体系和治理能力的现代化，你是如何解读这个提法的？这意味着我们的社会治理方式应该有哪些变化？

邓国胜：所谓治理，核心是“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”。以前我们的传统模式更多关注党委领导、政府负责，而社会协同和公众参与相对不是那么充分。国家治理的关键之一就是强调协商与参与，社会组织和公众能够参与决策、执行与监督的过程。社会协同、公众参与有助于整合社会资源，更有效解决社会问题。这次全会通过的《决定》一个新的提法就是要创新社会治理，这和国家治理也有同样的意涵，即激发社会活力，让社会组织、公众参与到社会管理之中。我们现在讲完善国家治理，“参与”是一个非常重要的概念。

第二个概念就是强调“透明”，例如国家政务公开、财政预算、环境影响评价等信息的透明，即整个政策的制定、执行和监督的过程不仅要让老百姓参与，还要强调信息的公开透明。

现代治理和传统治理的另一个差别就是非常强调“问责”与“绩效”。治理就是希望通过透明和多中心的参与，使公共服务的质量和效率能得到提高。在传统管理过程中，很多时候我们可能更多是关注政策目标的达成，至于实现目标的成本，我们关注得不够，常常不计行政成本。而现代国家治理一个很重要的特征之一就是更加高效和提高公共服务质量，使稀缺的行政资源能得到更有效的配置，这些才是国家治理最根本的要素。

《21世纪》：三中全会公报还提到要加强预防和化解社会矛盾的机制，在你看来，激活社会组织的活力和实现这一目标之间有何关系？

邓国胜：这次全会特别强调创新社会治理体制，它包括几个层面。首先就是治理主体的变化。传统的说法是创新“社会管理”体制，现在改创新“社会治理”体制，一字之差，但意涵却非常不一样，“治理”更多强调社会活力和社会组织的参与。“管理”给人的感觉更多是自上而下的政府管理社会，而“治理”的概念则意味着除政府外，治理主体还包括自治性组织、社会组织，它们共同参与治理过程，如村民自治、居委会自治，让社会自己解决自己的东西，即自我管理、自我服务。

除了主体不一样外，“治理”在内容和方法方面也有很多特点，包括社会组织在化解社会冲突和危机中的作用。而要激发社会活力，发挥社会的作用，最重要的一点就是像全会决定提出的，要实行“政社分开”。

中国也有为数不少的社会组织，但很多是政府办的社会组织，“政社不分”。一些官办社会组织其实与政府部门就是一套人马两块牌子，对外说是社会组织，对内就是政府的一个科室。由于它们在体制内，普遍缺乏发展的动力与活力，甚至“做一天和尚撞一天钟”。我们知道政府的资源也是稀缺的，政府的财力与能力也是有限的，在有限的情况下要满足老百姓日益多元化的更高需求，政府必然会疲于奔命。

其原因在于，随着社会经济发展，老百姓的诉求日益多元化。但老百姓是分散的，传统的方式是通过单位来表达利益诉求，但如今单位功能越来越弱化，那有诉求该找谁？在老百姓原子化的情况下，要了解单个个体的不同诉求，行政管理成本就很高，官办社会组织又没活力，如果存在很活跃的、有效的社会组织，就能很好表达群众诉求，从而防范风险。在没有社会组织表达诉求的情况下，我们甚至都不知道问题和风险在哪里，突然有一天就爆发了，而无法有效防范。

有时候老百姓之所以和地方政府发生冲突或对抗，就是因为没有利益表达渠道，但如果日常就有些“疏气孔”，就能大大化解矛盾。激发社会组织活力肯定是一种防范社会风险的重要机制，组织化能促进理性表达。除了预防之外，社会组织还可直接解决问题，满足群众需求。

《21世纪》：你如何看待我国社会组织的发展现状，它们的实力如何？

邓国胜：中国社会组织近年来发展得较快，在民政部门登记注册的社会组织现在已有50万家左右，而1988年刚开始社会组织登记和统计时只有5000多家，这20多年来数量翻了一百倍。从规模上看，据最新统计，到2012年底，中国年募款超过一亿元的基金会大约是47家，还有个别几家超过10亿，筹款规模的扩大意味着组织能力的提升。所以总体来说，社会组织数量、质量都有很大提升。但是和西方发达国家还是没法比。我国登记注册的社会组织有约50万，而美国有160多万，而我国人口是美国的好几倍。美国的许多基金会，如比尔•盖茨基金会等，其规模都是几百亿美元，美国每年社会捐赠总额大约3000亿美元。所以我们仍有很大差距。

《21世纪》：我国的社会组织在发展过程中遇到了哪些主要问题？

邓国胜：我国社会组织目前存在的问题，首先就是法律法规还不是很健全，现在还实行的是1998年的《社团登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》。暂行了15年了！我们现在的情况和15年前已有很大不同，但法律法规还很滞后，这制约了社会组织的发展，导致很多社会组织无法登记注册。这次全会决定四类社会组织直接登记，我们的法律法规还要尽快完善，将这一决定落实。

面临的第二个问题是“政社不分”。这次文件写得特别明确，“限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩”，非常振奋人心。上世纪90年代初中国就提出行业协会、商会实现“三自”——人员自聘、财务自主、活动自定，实现“小政府、大社会”，但一直没有得到贯彻落实。这次规定要“限期实现”，就是要求不能再拖了。“政社不分”导致很多问题，大量官办社会组织没有活力，功能非常有限，问题很多，这个弊端大家都很清楚。改革开放之前计划经济的问题就是“政企不分”，后来发展民营经济才释放出了很大能量，社会组织也是如此，“政社分开”后社会活力才会出来。

第三个问题是政策层面的局限，如在社会组织工作的人员的社会保障、职称、户口等问题，这些限制使社会组织难以吸引到一流人才。这次全会也提议要加大对社会组织的培育和发展。总之，这次决议在很多方面都提到社会组织，如加快政府职能转变，通过合同委托方式向社会组织购买服务等等，相信对中国社会组织的发展会有很大推动作用。

《21世纪》：本次全会前中央就强调要发展政府向社会组织购买公共服务，不过也有人担心，就像你说的那些官办社会组织介入其中，会引发很多问题，你怎么看？

邓国胜：我国社会组织发展历史还不是很长，总体而言实力弱、公信力不足，这是客观事实，但我们不能因此就不去购买社会组织服务，因为激发社会活力是我们未来的方向。不过现在有一个新问题，就是很多政府部门自己成立社会组织，为的是承接政府购买服务，这是一个值得警惕的现象，这反而会导致资金利用效率低，甚至寻租、腐败。购买社会组织服务肯定是未来方向之一，但如何去改善购买服务的体制机制，是需要重点研究解决的问题，要实现既购买了服务，又达到原定目标，即获得更有效率的高质量服务。也许这在短期内还不好实现，但长远看这是个方向，最重要的是要把规范建立起来。现在必须完善规章制度，建立公开透明的招投标机制，以及问责与绩效评估机制，对社会公示，购买公共服务的最终效果如何，也要对社会有个交代。

政府购买社会组织服务的本来目的是引入竞争机制，提高效率，但现在有些地方的政府或个别官员因为政府采购的钱多，自己或者让亲朋好友成立一个社会组织，再由这个组织去应标，其实这个社会组织还是政府控制的，无异于把钱从左口袋拿到右口袋，所以这是防范的，一定要加强监管，增强透明度。（编辑刘晓忠）