土地谋变道路维艰

2013年11月19日 02:35
来源：21世纪经济报道作者：孙春芳

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十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下称“《决定》”）在土地制度和三农问题上提出一些革命性的举措，如农业经营方式和土地流转的改革，以及建设城乡统一的建设用地市场。

不过由于决定提出的是远期的目标，如何破除改革目标和现实状况之间的阻力，研究出可操作、能实施的具体措施，成为当务之急。

“建立城乡统一的建设用地市场是这次三中全会定下的一个目标，既然是目标，就不是一朝一夕就能完成的。”中国人民大学农村与农业发展学院副院长郑风田称，实际上，十七届三中全会时已经提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，5年过去，也仅仅是一些地方在这方面进行了小范围的摸索和尝试，其中包括天津的宅基地换房、成都温江的土地流转、重庆的地票制度等。

“土地制度改革，牵涉到法律、制度、中央地方之间的利益冲突等等问题，虽然目标已经设定，但解决起来将会十分棘手和困难。”郑风田称。

土地流转存诸多问题

国务院研究中心的一份《中国农村土地问题调研》报告（下称报告）显示，目前我国农村地区的土地现状与十八届三中全会（下称全会）设定的土地改革目标之间尚存在着诸多差距，其中包括土地承包权的流转、集体建设用地的交易、宅基地的流转交易、征地制度的改革等。

报告指出，多数被调查的村庄有出租土地现象，比率达到70%以上，其中东部地区流转率较高，中、西部较低，土地流转以村内流转为主，流转到村外的较少。将土地流转给本村村民的利率，中西部比东部要高，同时，租金方面，也是东部发达地区高于中西部，而大城市郊区农地的流转租金最高。

国研中心一位专家指出，目前土地流转中出现的问题是农地流转没有培育出一个规范的交易市场，导致私人之间的交易无法进行，通常的方式是政府通过行政命令手段，通过搞运动的方式去推行土地规模经营的发展。

郑风田则称，一些企业往往打着土地流转的名义，在农村大规模圈地，而最终目的往往是“醉翁之意不在酒”，实际上农民没有从中得到好处。

“因此承包地使用权流转时应该严格限定农业用途，流转过程要尽量市场化，但流转目的要严格管控。政府的职能也要随之转变，不是越界去自己推动土地流转，而是落在健全土地法规、界定土地产权和制定土地流转规则上。”郑风田表示。

上述国研中心专家称，此次《决定》在土地改革方面的另一个亮点是明确了土地承包权可以抵押和担保，这对搞活流转市场至关重要，但是也要防止抵押物无法赎回的风险。实际上，在活跃土地抵押市场的同时，也需要对农民缺乏经验或者经济波动造成贷款者失去所抵押的土地等风险予以保护。

该专家提出一些具体建议：指定具体的有农业借贷经验的金融机构从事抵押贷款；只允许生产性投资抵押贷款；只允许将非生活保障性耕地纳入抵押；豁免某些农地被取消抵押品赎回权；允许贷款人在抵押物冻结之前有一个合理的宽限期等。

征地制度待破局

《决定》指出要：“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。”

国研中心的上述报告揭示了目前征地制度的众多弊端。

一是土地农转非速度太快，土地征占规模过大，失地农民群体越来越多。近些年来，中国非农建设占用耕地每年达250万到300万亩，这意味着每年有250万到300万农民失地（按人均耕地1亩推算），如果加上那些违法占用的耕地，则每年新增建设用地和失地农民的数量将更多。

二是对政府的征地行为缺少必要的约束，公益性征地范围过宽。这一点是由法律的不明确和相互矛盾造成的。一方面，宪法和土地管理法规定国家出于公共利益需要，可以征地，但未对公共利益作出明确界定，另一方面，土地管理法又规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，也就是说，使用该土地必须启动征地程序。

此外，征地制度还存在补偿过低、无法保障失地农民就业和社保，以及补偿收益在村集体手中截留现象也很严重、农民财产权利得不到保障等诸多问题。

中国社科院农发所研究员党国英认为，征地制度必须变革，否则所谓落实农民的财产权利，建立城乡统一的建设用地市场都将是空谈。

国研中心专家建议，由于公益用地的界定涉及到修改宪法相关条款的问题，兹事体大，因此首先应该修改土地管理法相关条款，只要符合土地利用规划和用途管制，土地的最终使用者可以直接从集体手中获得使用权，这样，该受让者可以直接跟集体和农民进行土地补偿和拆迁安置补贴协商。这一方面缩小了征地范围，同时也减小了交易成本，提高了市场效率。

该专家称，当然，最终的目的是要从源头上缩小征地范围，也就是用列清单的方式将“公益用地”做明确的界定，凡是不在这个清单之内的用地，都不能征用，只能通过用地者跟土地使用权所有者进行协商来进行。

全国人大农委委员张晓山表示，上述改革的路径如果不改变政府作为土地一级市场垄断者地位的现状的话，恐怕也难以推动。

而政府之所以热衷于卖地，除了本身的路径依赖之外，也有一方面是因为现行的分税制导致地方的税源减少，而大量的公共服务和基建任务却需要地方有一定的财力才能包办。

不过张晓山指出，《决定》已经在扩大地方财权、减小事权上做出了一些明确的表述：中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任；中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担；对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。

同时，《决定》也提出要加快房地产税立法并适时推进改革，受访专家认为，房地产税如果真正得到推行，将会给地方增加一个稳定和持续的收入来源，减少地方征地的冲动，为土地制度的改革减少一个最大的阻力。（编辑马娟吴红缨）