地方财政国资社保“全流通”计划仍待研究

2013年11月20日 01:48
来源：21世纪经济报道

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人社部社会保障研究所所长金维刚在接受本报采访时说：“中央国有资本可以划转对应到全国社保基金，地方国有资本划转对应具体政策还在研究。”

本报记者宋江云杨志锦北京报道

十八届三中全会明确提出“划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到百分之三十，更多用于保障和改善民生。”

将国有资本及其收益、公共财政和社保基金三者联通实现流动互补，被外界视为解决国有资本全民共享和财政社保可持续性的策略。由于养老金缺口正成为达摩克利斯之剑。此前德意志银行大中华区首席经济学家马骏表示：“养老金缺口是中国今后财政压力和政府债务风险的最大来源。”

原全国社保基金理事长戴相龙曾提出充实全国社保基金的三条路径，包括完善上市国有企业股份“转持”10%的制度；或将部分集中度较高央企股权“转持”；以及不低于20%比例的国资委管理企业利润转缴。

在三中全会明确上述表述后，财政、国资、社保三类“公共账户”的流动体制似已明确。未来“划转”和“上缴”的形式将会怎样？地方多年来编制有关预算的现实情况是否适应2020的改革方向，仍需进一步深入分析。

国资预算编制不完整

2013年全国两会，已试编三年的社保基金预算首次进入财政预算报告，使中央财政终于进入全口径时代。2012年中央国有资本预算表列示了按功能分类的各项数据，在附注说明中按照经济分类对中央国资收支做出阐述。

根据我国《预算法》及实施条例，各级政府预算按照复式预算编制。一般而言，完整的政府预算体系包括公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及社会保障基金预算。

但地方国资预算编制仍不完整。本报记者对2012年地方“两会”的采访显示，目前大多数省份及市县政府提交本级人大审议的预算只有公共财政预算和政府性基金预算，进入全口径预算的只有重庆、安徽等少数省市。即便是这少数省市，其编制的国有资本经营预算仍不详尽，信息有限。

以安徽省为例，其国有资本经营收支预算仅仅是草案，详细程度和透明度都有待提高。收入科目只有利润收入27303万元，其中股利、股息收入21025万元；支出科目有农林水事务、资源勘探电信等事务、商业服务业等事务、其他支出四项功能性科目支出，尚缺经济分类的项目支出。预算草案中未显示有划拨充实社保基金的支出。

财政部财科所副所长刘尚希接受本报采访时表示，现在中央层面纳入到国资经营预算编制体系的也只是国资委管理的央企，并不包括外汇储备、金融资产、邮政、铁路等部门和行业的企业。“正是由于国有资产管理体制的不完善，各个部门各管一块，所以中央国有资本经营预算只是中央国有资产的一部分。”他说。

上海财经大学公共经济与管理学院院长蒋洪向本报记者表示：“国有资本经营预算只涵盖了国有企业上缴的部分，但是90%的国有资产经营并未在预算报告中体现，预算详尽程度和完整性不够。”

提高谁的上缴比例？

自2007年，国有企业必须从经营利润中提取一定比例收益上缴国有资本经营预算。此后，上缴比例逐渐提高，目前烟草总公司的提取比例为20%，石化、煤炭等资源性企业、一般竞争性企业、军工企业的提取比例分别为15%、10%和5%，中储粮等政策性企业免收国有资本收益。

上述企业上缴的国有资本收益在2012年共形成国有资本经营收入1495.9亿，其中中央国有资本经营收入为970.68亿，占比超过六成。

来自国家统计局的数据显示，同年国有企业实现利润2.2万亿。以此计算，2012年国有企业上缴的收益可能只占其全部利润的6.79%，比例非常低。

国有资本经营支出方面，总计支出1402.08亿，其中绝大部分用于国有企业产业调整的资本性支出及费用支出。

“虽然国有资本预算收入与支出都在预算报告中反映，但是还都是在国有企业的‘盘子’里转，只是从一个国有企业转到另外一个企业而已，对社会公众的福利提高关系不大。”蒋洪说。

数据显示，2012年全国国有资本经营支出中补充社会保障基金17.21亿，调入公共财政预算用于社保等民生支出56.31亿元，二者占总支出的比重为5.24%，支出中用于社会公众福利的比重依然很低。

鉴于此，十八届三中全会提出，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到百分之三十，更多用于保障和改善民生。这一比率比上述三个比率都高出10-25个百分点。

对此，刘尚希向本报记者表示：“文件是一个框架性的材料，到底是哪一个比例还需主管部门财政部做出详细界定。”

显然，如果提高国有企业的上缴比例，国有资本经营预算收入占国有企业利润的比例亦能提升。但是，如果不提高国有资本经营支出中用于改善民生的比例，国民亦无法分享国资企业的盈利。

“划拨”就能充实社保基金？

现行中国半积累式统账结合的养老制度下，个人账户空账运行，未来养老金支付存在巨大资金缺口。而对于未来资金缺口的测算也暂未有官方统计口径。

2012年，德意志银行与中国银行的测算结论是目前养老制度不变的情况下，2033年时中国养老金缺口将达到68.2万亿元，占当年GDP的38.7％，至2050年养老金缺口将达到当年财政支出的20%以上。

在此背景下，诸多社保专家、官员建议减持国有股权充实社保基金账户。十八届三中全会也明确提出“划转部分国有资本充实社会保障基金。”中央财经大学财经研究院院长王雍君认为，方案中的国有资本应指国有股权及其红利。

19日，中国银行首席经济学家曹远征在《财经》年会上对本报记者表示：“划拨股权的方案要比划拨利润较优，因为划拨股权就意味着相对应的利润亦划入社保基金账户中。”

事实上，划拨股权比划拨利润积累了更多的资产。截至2012年底，社保基金管理的资产首次超过万亿，达到1.1万亿。2012年，全国国有资本经营支出中补充社会保障基金17.21亿元，全部来源于中央国有资本预算。地方国有资本预算支出尚未能补充社会保障基金。

目前，地方国有企业上市时方可能划拨股份进入全国社保基金。根据财政部四部委2009年颁布的《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》规定：凡在境内证券市场首次公开发行股票并上市的含国有股的股份有限公司，需将首次公开发行时实际发行股份数量的10%转由社保基金持有。

地方国资预算目前只能通过调入公共财政预算，补充社会保险基金。在2012年调入公共财政预算用于社保等民生支出的56.31亿中，有6.31亿来自地方国有资本预算。

19日，人社部社会保障研究所所长金维刚在接受本报采访时说：“三中全会只是原则性纲领，中央国有资本可以划转对应到全国社保基金，地方国有资本划转对应具体政策还在研究。”

事实上，随着基础养老金的全国统筹，地方国有资本划转到全国社保基金的路径也较为通畅。

对于划转部分国有资本充实社会保障基金，有业内人士建议，国有资产在首次发行股票时，应将划拨给社保基金的比例从现行的10%提高至35%。

曹远征等国家资产负债表课题组建议，“从2013年起，如果逐步划拨80％的国有股份到社保系统，加上退休年龄的提高，将能使我国养老金账户累积结余持续约30年；到2050年，年度养老金收支也将保持基本平衡。”（编辑衣鹏张凡申剑丽）

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