温铁军：十年再提“提高农民财产性收入” 努力空间大

2013年11月20日 01:53
来源：21世纪经济报道

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访中国人民大学温铁军教授谈三中全会中“三农”问题：十年再提“提高农民财产性收入”：努力空间仍大

本报记者何苗

实习记者许阳上海报道

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）在“加快完善现代市场体系”和“健全城乡发展一体化体制机制”两个章节中提到农村土地改革问题，其中，农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。此外《决定》还提到赋予农民更多财产权利。

著名“三农问题”专家、中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军指出，这是继2003年中央开始强调“三农”问题之后，关于提高农民财产性收入问题十年间的又一次重提。

“从2003年到2013年这十年的发展情况看，农民财产性收入的提高并不尽人意，还是有很多可以努力的空间”，温铁军在接受21世纪经济报道记者专访时说。

再提“城乡二元结构”

《21世纪》：你如何评价《决定》中关于健全城乡发展一体化体制机制的相关政策表述？

温铁军：从大的方向来看，“城乡二元结构”这个概念从2002年中共中央十六大开始提出并写进十六大报告，当时是一个突破。现在重提城乡二元结构对中国城乡发展的制约，相关政策内容有了一些和11年前相对不同的政策内容与表述。

首先应该看到的是提高农民财产性收入问题，这个其实是在2003年中央开始强调三农问题时就提出了，也就是说城乡二元结构和提高农民财产性收入都是十年前就提出了。但是从2003年到2013年这十年的发展情况看，农民财产性收入的提高并不尽人意，还是有很多可以努力的空间。

《21世纪》：如你所说，一些政策提法也是一种重提了，过去的十年间为什么没有达到改革预期？现在时机成熟了吗？

温铁军：过去这十年正好是房地产高峰，这很大程度上是地方政府在金融权力上交中央以后，要通过圈占土地来抵押套现，这是这十年来农民财产性收入不能增加的重要原因。这跟90年代的“以地生财”不一样，那个时候主要是财政亏空，现在主要是地方政府缺乏投资工具，经济高速增长的过程中，国家批准的土地指标是逐级下达逐级被扣的，镇县一级基层政府土地指标近乎于无。这时候他们就要想尽各种办法，比如说把在贫困地区才能适用的增减挂钩政策生搬硬套到了发达地区，这十年在土地问题上造成很多矛盾，乃至于地方政府土地融资平台形成的债务应该说都是比较严重的。

此次三中全会《决定》，如果深入分析的话，就会发现它在很多方面都是有配套的。比如说当中央财政开始更多地承担公共品供给责任的时候，为了不使地方政府过度追求财政税收增加而搞恶性竞争，中央更多承担社会公共品支出。并且过去那种区域之间严重不公平的公共品供给也提到要改，如何构建良性的制度也在提，政府改革对于中国目前客观存在的问题来说，是一个非常重大的改革，这个改革的结果可能会使地方政府弱化GDP竞争，相对来讲留下的农村创新空间更大一些，对于各种各样的政策表达，在这里都有形成配套，形成相关的操作可能性。

《21世纪》：也就是说此次改革是一个系统的安排，你觉得够不够外界此前的预期？

温铁军：其实新一届领导集体要出台的是一个综合性的，今后管十年的文件，很多表达看似独立，却有很大的相关性。应该说大多数迫在眉睫的问题都涉及到了，综合性很强，现在大的问题基本都提出了应对措施。正如习近平总书记在对党外解释三中全会决定的时候，说的一个观点就是“中国的改革是被问题倒逼出来的”，这样的解释更符合实际，也就是说解决问题都是在不断深化改革中循序渐进的，这些更客观的表达，比较符合中国自身的情况。而此前外界关注的诸如“农地入市”、“土地法修订”等，牵一发而动全身，要求突然全部放开，是不理性的。

政策操作应慎之又慎

《21世纪》：那么你认为此次《决定》中关于农村改革有哪些值得关注的政策重点？

温铁军：在突破城乡二元结构大的话语框架之下，现在土地问题的政策内涵应该有两个方面。一方面是我们刚才说的2003年以来要提高农民财产性收入，这十年农民财产性收入增长缓慢，主要问题是土地财产归地方政府，被开发商分肥了，中央对地方征占土地屡禁不绝的这个问题恐怕是要有点手段。这个手段就是提出城乡统一的建设用地市场，对于农村来说就是集体建设用地与国有土地同权、同地、同价。

这10多年来我一直在强调就是四个字，叫同权同利，这个指的是城市政府的土地所有权和农村的土地所有权都是所有权，农民的土地使用权和开发商的土地使用权都是使用权，这两种都叫所有权，都叫使用权，使用权和使用权都得同权同利，这个要求在这次城乡统一的建设用地市场的提法中已经明确了，我觉得这是支撑打破城乡二元结构主要的内涵。

另一方面就是关于农村经营组织的表达，这个政策表述也比较有突破，但是很少有人关注它，因为这跟“有钱人”似乎关系不大，大家都在关注“有钱人”的需求，但这是很大的重点。习近平总书记在解释中，以及这个文件本身都强调“利益固化”的问题，这实际上是现在农村发展的一个很大的制约。农民收入上不去、农村发展陷入困境、农业收益低下，很多问题都是由于多个涉农部门已经形成利益结构固化。

这次文件中的突破就是把过去只允许搞专业合作社改成了搞综合性合作社，农民可以在多种领域中，任何一个涉农领域的合作社都是可以进入的，并且政府应该把财政和财政投资所形成的财产交给合作社，这套政策是配套的，甚至允许农民进入到金融领域，那也就意味着农民的合作社应该从过去只允许搞专业合作社到现在可以搞金融合作，甚至是政府财政投向这次也明确提出了，政府在农村中财政投资所形成的财产，生产性、经营性资产可以交给合作社来作为运作的主体，像这样的政策突破我觉得是多年来一直期盼的，现在总算是提出了。

《21世纪》：对于《决定》中的这样一些提法，今后在实际操作中有什么需要注意的问题？

温铁军：这次的很多提法相对都很具风险性了，我倒是希望在三中全会之后，相关主管部门，比如说像发改委、国土部、农业部、供销社、中国农业银行、各省的农村信用合作社等等，在操作这些政策提法上应当慎之又慎。最好是先行试点，讨论清楚了再做。很多事情正如我刚才所说到的利益结构已经形成了，并且利益固化了，切谁的奶酪谁都会反弹。各个利益集团，特别是各个强势的资本利益集团都会要求增加他的利益份额，绝对不会承担改革的成本，所以在利益集团已经形成并左右地方政府决策的情况下，不寄希望于任何激进的措施，倒是希望改革持续渐进，不可贸然，不可激进。（编辑晨星孙小林）