夜话二：重构土地利益分配体系(实录)

2013年11月20日 13:16
来源：凤凰财经

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会议时间：2013年11月19日（晚上）

会议地点：中国大饭店

会议主题：重构土地利益分配体系

会议内容：

靳丽萍：首先感谢各位来宾来关注我们夜话二，重构土地利益分配体系，请各位嘉宾尽量将手机调成振动或静音模式，我们的会议马上开始。谢谢！

那我们今天晚上的煮酒夜话就开始，我介绍一下我们今天到场的嘉宾，华生老师是我们非常熟悉著名的经济学家，他在上世纪重要的改革决策中发挥了重要影响，提出了价格双轨制等等，现在担任东南大学经济管理学院的院长，旁边这位是中国土地学会副理事长黄小虎，中华全国律师协会副会长、国浩律师事务所首席执行合伙人吕红兵，中国人民大学经济学院教授陶然，北京大学深圳研究生院副院长李贵才先生，我是《财经》杂志执行主编靳丽萍，最左边是朱弢。我们的话题叫做重构土地利益分配体系，我们今年财经是在三中全会结束以后，今年三中全会关于土地的问题也有一些很耐人寻味值得解读的地方。一个是三中全会提出建立兼顾国家集体个人的土地，第二建立城乡统一的经营用地市场，请我们每位嘉宾用五分钟的时间谈一下你们怎么理解三中全会提供的这两点，之后我们准备了问题让大家互动，最后我们留给我们听众朋友一个互动的时间，大家30分钟的时间，大家有问题可以提出，我们首先请华生老师来先讲。

华生：第一个说从决定里面我真没有注意到这句话，说正确处理三者关系，这种话确实是典型的中国特色的话。就是说要兼顾，你说这个肯定很对这个没有什么错。但是我们注意到我们决定最后一章关于建立法治中国，客观说这不是法治的语言，法治语言是可以操作的。适当处理，给谁多少算是适当？这些话执行的时候很有问题。你看我们最后好的决定，大家回过头看翻开20年前的决定，发现里面大多数东西拿到今天来基本上一个字不改还可以再用，很大程度这些话的余地太大。我出《城市化转型和土地陷井》，西方法治国家基本上原则很清楚，它不跟你讲三者，多少者，它是很明确，如果我要用你地我要有一个公正补偿，法院就可以给你定义它做司法解释什么是公正补偿，美国最高法院的判例，关于公正补偿说的非常清楚，你赚钱还是没赚钱，你买了这块地赚钱还是没有赚钱，跟我补偿没有关系，我补偿按客观的市场跟准则去做的。所以我觉得有一个目的和手段的问题，就是你要达到有一个真正公平公正的社会，达到合理处理各方面利益，核心是要有一个好的方法，不然我们永远说比较空洞的话，谁都可以理解的我们就会老重复这样的话。

在这个问题上确实土地问题，城市化中国落在最后面，西方发达国家早就完成这个过程，我们今天遇到问题是别人都做过的，看看别人摸索出来用法治的方法来解决问题，我觉得对我们帮助很大。

黄小虎：看了三中全会的决定我有一个比较深的体会，就是市场经济体制核心是政府和市场的关系。这个从总体上给我们理解一个具体改革的前提和线索，这是我体会比较深的。再一个感触比较深的就是总书记在说明当中提出要有问题导向。我们所有的都是为了解决问题，那么结合这两点我想决定里面特别提到要大幅度的减少政府对资源配置的直接干预。我想这个提法就是一个问题导向，它背后是有问题的，正面是这么说，背面一定是存在大量的问题。就这个问题我想我们计划经济的时代，政府是所有的经济活动包括城市建设都是由政府来直接的投资，直接的管理经营。

那么改革开放30年总的趋势就是政府要减少对经济的干预，到目前我个人的看法就是直接生产领域和流通领域里政府的干预已经大大的减少。但是在建设领域里的直接干预还是比较大。我们的财政支出当中，经济建设支出仍然是一个最大的一个挑战。特别是城市建设基本上是由政府来主持，政府来投资，政府来管理经营，这是我们的现状。那么我们土地当中的问题其实都是由这引起的，就是一个政府的职能定位的问题，这是我感觉理解土地问题要放到这样一个大的框架来看待。

吕红兵：今天我们的话题是重构土地利益分配体系，刚才主持人也讲了三中全会里面关于这个话题有非常重要的两句话。一句话你刚才讲建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理的提高个人收益。第二句话刚才也讲到了，保障农民公平分享土地增值收益，从这两句话引申出六个字，一个用了“增值”，我理解没有交易何来增值，要谈流转，有了增值必然有经济，谈到流转土地的问题，有市场必有规则，我们要建立一整套的市场规则，这是增值二字给我们的思考。

第二是“权益”，作为一个法律工作者我用权益，没有权力的利益是没有保障的，没有利益的权益是不持续的。所以在整个重构土地利益分配体系我们特别关注权益，因此这里面确权是非常重要的问题。确权的依据是法律又是一个很重要的问题，我想透露一个信息就是从权益角度。

第三个“分享”，在征地招牌挂出让刚才中涉及到国家、集体、个人利益分配的问题，我们更多要谈分享。这次十不届三中全会提到让农民参与城市化的过程，赋予农村承包土地权的物权的性质，让它入市，经营用地入市同权同价，这是集体农民真正分享的过程，我们在更大范围来思考，不仅是切蛋糕的分配，更多是把蛋糕做大并且分享，我主题是“增值、权益、分享”这里面离不开土地完善和法律的正确实施。

陶然：我们土地这块没有市场化，我们中国政府通过征地程序，把农民的土地有强制的，农民只能被迫征收，然后政府出让土地。中国很多地方是低价出让工业用地，高价出让商住用地，放量工业用地，限量商住用地。中国2002年是两倍左右，现在我们七倍到八倍到十倍，这个导致了我们国家严重的房地产泡沫。怎么样解决这个问题？这需要市场发挥更基础的作用。你看到两个地就是因为规划用地不同，差价到10倍，一定是另外一个太便宜，一个太贵了，一个好的市场机制让这个价格不要有这么大差异。但是土地又是麻烦的事情，土地转换有增值，这个增值不完全由农村的所有者创造出来，是整个经济发展的成果，还有涨价归公的问题，公我们一般讲政府能代表公，归公以后把钱用在为社会提供公共服务方面这是好事情。我们商住用地涨的价归了政府，政府把这个钱拿去补贴制造业者。现在扭曲的征地制度和土地出让制度带来的结果，我们要形成城乡统一的建设用地市场，发挥市场的作用，同时在里面把政府行为规范住，让政府在土地里面获得增值收益，这些增值收益给用来需要服务的人提供服务，这个用地要有市场还要有政府的合理规范。三中全会给出一个总体的改革方向但是如何实施到城乡建设用地市场这中间会有非常多的利益集团在阻碍，这个问题也是非常重要的问题，这个问题解决不了或者解决不好，都会导致改革没办法进行，或者改革过快导致我们现在房地产市场崩盘，这是我总体的一个评估。

李贵才：我可能跟刚才几位教授出身不太一样，我1992年从北大毕业以后再规划设计院工作，后来在政府土地规划管理部门工作，再回到北大教书。这回三中全会的决定它的第六部分，关于城乡一体化体制机制的建设，这句话说的很清楚，它给我最深的启发是两件事情，一个是在镇和小城市户口完全放开。也就是说只要他们下面农村的人想到镇和小城市来定居，你这个镇小城市的政府是没有理由阻拦的。

第二个我关注到的就是财政性资金建设的项目要引导到农村从事农业等等这些建设。因为我在深圳到现在待了21年了，我的感受很深，就是说镇和小城市户口的放开，标志着我们倡导了20年30年所谓的城乡一体化，只有放开才能这样做得到，因为所谓的同权同益，同工同酬，在中国户籍制度怎么改革，如果说没有户口别的话都是空的。户籍制度真正改革就是这个人，我愿意从城市流到农村，成为农村的户口，我愿意从农村到城市成为城市的户口，实现这个所谓公平同工同酬才能够实现，否则都是很难实现。因为深圳我92年去要暂住证，很多人因为没有暂住证他就钻铁丝网偷着进去，然后深圳警察到处抓，有了暂住证跟你没有户口这些东西都是不公平的。这回镇和小城市的户口开放才真正实现了所谓的城乡一体的第一步。

关于财政向农业投资的问题，这里面深层含义我的理解是什么？就是说你看现在我们国家从政府到陶然这类的经济学家都在探讨中国农村城镇化的时候谁也离不开地，都围着地转。我们国家真正财政的投资是带动经济最大的火车头主要投在城市。而且我们农村高中毕业生到城里来打工成了城里最低档的人，在农村他们在这个地方是最好的劳动力，这些高中生走了以后剩下老弱病残在搞中国的农业现代化，这种情况下如果说财政性的资金能够到农村来的时候，它就一定能够拉动企业到这个搞农场什么的，才能够来。所以引申出这回城乡一体化什么家庭经济、农场经济等等各类东西，实际上一个核心问题就是财政性资金鼓励合作经济，要稳固农村最基本的合作。如果往回说一些就是人民公社之前初级社高级社在当代的一个进化，这个时候我真的看见了中国城乡一体化才能够把农民从对土地出租当中转向真的发展产业，我就说这些。

朱弢：非常感谢各位嘉宾老师对于三中全会做出的精彩见解。我们接下来把话题往深了引，关于土地增值收益分配主题有三个部分，国家、集体、个人。我们先看国家，虽然我们国家实行国有土地和集体土地这样的土地制度，同时也规定土地有偿出让的制度。在实际当中代表国家行使出让的主体主要是地方政府，这个土地由地方政府具体经营，接下来有了经营以后才会有增值收益，增值收益也是地方政府主要分配的主体，目前大家认为政府经营土地是一个有问题的制度，我想请各位老师解释一下，或者说分析一下关于怎么样去改变目前政府经营土地的体制？黄小虎老师是对于这个问题发表了很多见解，先请黄老师分享一下。

黄小虎：我刚才讲了我们政府职能因为现在在城市建设里面直接干预仍然很多，你要干预等于资源配置由你主导，资源是什么东西？劳动力、资本、土地这是基本的生产要素。那首先这个地从哪来？因为你城市要发展，城市发展原来地不够就要占新的地，新的地是谁的？占农民的。钱从哪来？钱是征了农民的地再买，根子在市场和政府的定位，这个问题不解决一切都解决不了。比如说我们现在不改让谁到那个地方去当那个市长那个书记有别的什么干法，没有，只能靠土地征农民的地来卖地。我们往往说地方政府如何如何，但是地方政府的官员他的行为由整个制度给他规范下来的，这个不是一个个人的品质的问题，素质高低的问题，而是整个制度本身存在的缺陷问题。

这次我之所以对这个评价比较高，就是明确提出来政府要大幅度减少对资源配置的直接干预，我的理解首先你要从城市的建设领域你直接投资直接经营你要退出来，你这个不退出来占地就退不出来，把这个问题解决再看下面的问题。我们谈到的所谓土地增值收益分配的问题，根子就在那个地方，所以导致他为了自己地方的发展，咱们不说他个人有什么为个人的政绩为升官不说，就说他为地方的发展，他就也得去那么干。但是你把这个负担给他减下来了，这个压力没有了，因为你整个考核，干部的考核，我们现在制度设计为什么老盯着土地，就是正常财政渠道没有，这个就涉及到了你要想把这个政府的行为扭转过来，你除了什么干部制度的考核以外，这些东西以外你还要把它政府财政收入要有一个替代的东西。

这个决定里面我觉得它提到了房地产税，这跟我们前一阶段鼓吹比较多的房产税可能不大一样的。这个问题可能没有展开，恐怕是需要我觉得可以借鉴西方的财产税也好，不动产税也好，它和我们这个土地出让金的差别在哪？都是土地财政，但是我们靠土地出让金的财政建立在增量土地上，要征农民地增加建设用地，不动产税、土地财产税建立在对存量土地的征税上，不是对房子征税，对地产征税，包括一块土地，包括地上的附着物，这个税面广量大，我们国贸这个地方每年也要交税，你想想这个面多大，但是每一笔的税源很小，不像你卖房子一卖卖几个亿，由于面小量大解决我们财政支出的问题。建设资金只要把利益关系协调好了，谁投资谁受益就会调动业主还有各种投资主体的积极性。政府你主要是负责规划，负责监管，也不会像我们今天这么累，我先说到这。

靳丽萍：你刚才说了一个非常重要的差别，就是我们之前热炒，微信说房产税要出台，和房地产税一字差别但是含义不一样，如果像黄小虎这么理解，我觉得房地产那屋人该着急了，黄老师说到地方地产发展的困难，为什么公众对土地财政有负面评价，一些经济学家为政府这么做做了一个解释，由于机制原因倒逼出来的行为。就像华生老师说要转变职能，理清政府和市场的关系，这是老生常谈了，从土地角度来说有这样一个转换，我们还是愿意谈一些路径的问题，从什么样具体制度入手，能够渐进式的转变到那个局面里去。比如说大家以前学界都已经探讨过的，就是关于土地的增值税，政府本来的来源要通过财税，为什么不通过土地增值税？包括你刚才提到在财政体制改革财产税的概念，要有透明的市债的体系，除了这个之外还有创新性的想法可以考虑，想把路径的问题提给各位？

黄小虎：土地增值税从世界各国现在开征的不多，因为什么？因为这个税种比较容易征的环节在流转环节，在保有环节你不太好征，不动产税是三年五年一评估，根据当时的市场价格，经济看好这个价格会上去，税源就会高，当然有可能经济不好的价格会下来，本身是一个变动的。

这是保有环节对土地的增值，在流转税里面有一个什么问题，可能跟所得税有交际，所得税严格来说你发生一笔交易有一个收入那就要征所得税，这个本身就包含土地增值，所以现在世界各国真正开征土地增值税并不多，有的国家开征以后效果不好就把它取消了，基本上靠所得税和房地产税来解决对增值征税。我们国家特征下，我昨天看了一篇东西，有人算了一笔帐，我们土地增值税，房地产税漏征了好几十亿，确实我们目前情况下把土地增值税认真征征的话有余地，这基本上是流转环节的税。

李贵才：我不是搞经济学我对税不税不太懂，因为我在深圳工作20年，我不太赞成中国现在争议土地财政，任何一个国家都有土地财政的问题。其实我从来不评价土地财政的好和坏，现在其实三中全会这个决定关于集体建设用地可以入市的问题，它实际解决了代表国家的城市政府低价从农民征用建设用地的问题。我们担心占农民便宜搞土地财政第一个问题应该今后没有问题。

第二个问题就是是谁在说土地财政，就是隔壁，就是房地产开发商它最不希望政府把这个地价搞得有多高什么的。我们想一下在一个城市建设用地的结构当中，用于房地产开发的地到底占百分之多少。我这样说吧，深圳市搞了30年的房地产市场，房地产市场建的所有的住房只占了深圳市全部住房的不足15%。在这种情况下政府的土地财政是好和坏我们还没有人去在深圳论证，我问过深圳市的有关领导，我说你们现在搞保障性住房，深圳市有80%的住房是你的房地产政策和住房政策之外的房，我们的房地产政策和住房政策是成功还是不成功，但是深圳市这4.9亿平方米的住宅，它解决了1800万人的居住问题。所以我想关于我们土地财政好坏不是重要的，重要是如何优化这个途径，为什么中国房价这么高？我有一个老是想不通的问题，农村人口都有宅基地有住房，我们城市人口我们宅基地在哪里，如果没有我们作为国有土地的所有者之一我们的房子呢？为什么我们房价这么高，为什么人人担心，假如说我们国家规定城市人口每个人拥有10平方米，作为国有土地十分之一的住房你只套建造住房，这一口三口人有30平方米，这样人人都有保障性住房的时候，你房地产市场房价随便高，然后国家为什么不征税？现在探讨人人享有合适住房的土地，另外一个房地产市场所谓它的收益如何分配的问题。

其实从老百姓手里拿钱要涨价归公人人不答应，陶然教授更不答应，但是如果老百姓的住房都有了保障，这个税该不该征，谁都答应就是隔壁不答应。

靳丽萍：我们听听华生老师的意见。

华生：我不知道该说什么？比如说刚才讲征税，征谁的税？我们房子里面自娱自乐可以。你说给房子普遍征税，像西方那样解释我们城市建设什么政府花钱的问题不可能。是从第三方开始征很多人跳起来反对，说每个房子征税，这个不可能的事。房地产土地增值税还征不来，以前基本不征，最后按照销售额预征1%到3%就了不得了，所以这些话咱们说着没用。刚才吕院长说建设用地入市问题解决了，我这个不能同意，什么入市，叫做经营性建设用地入市了，经营性建设用地就是原来商业企业用地，这块可以入市，入什么市？现在一个说法就是可以入商业这个意思对不对？如果是这样理解的话，我看文件里面又错了，因为说跟国有土地同益同权同价，城市的国有用地也不能入市，如果城市工业用地都能入市，马上开发区都盖房子了，也不行。农村的乡镇企业用地变成超国民待遇，可以什么都建，不光是政策是混乱的，我们理解也是混乱的，这些东西没法执行的，到底哪句话什么意思都搞不清楚。至于李院长讲的关于土地财政这件事情我部分的同意他。

就是什么？所谓地方政府拿走的那个钱大头是用在城市建设上，城市建设地方政府不做也要别人来做，这个钱一定要出，不然一个地方没法住人。靠税，我们国家没法政这个税，西方国家征税那是维持税，房地产钱收来干吗，是打扫卫生，下水道，学校这个费用，这是维持日常费用不是建城市的。这个意义来说你建城市主要费用肯定是土地上，你建了土地就升值，肯定从这个地方来，中国财政就是因为不透明。从战后快速发展城市化，我们邻居像日本、韩国、台湾都是靠政府征地。然后把成本打在里面，成本价大家都要认，仅仅改在这个地方。不可能说城市发展说市场化让农民自己建设城市，这个没有过，没有成熟例子。实际上这个方面西方不知道比我们要计划严格多少倍。

所谓自己建城这个里面有很多，我现在不具体讲这个，实际上在城市建设这一块，是国家介入最多的一块，你英国、美国，你自家房子要加一层楼加一个房间，自己有一个两亩地的花园在里面盖一个阳光房都不行，连把大门的颜色换个漆都不行，哪些是政府管，哪些是城市管的，人家是做的比较好的。面对问题我们到底想讨论什么问题，做什么问题，你想税收解决城市问题不可能，不具备现实的可能性。农村土地入市到底是怎么入法？现在起码决定上没看清楚。就是我刚才说的乡镇企业用地到底跟谁同益同权，没有看明白，这个决定闭口没谈土地财政，不谈土地财政你怎么处理这些事情，因为所有的事是联系在一起的，我们像政府一样继续靠土地财政这个而来，其他是说说而已。

靳丽萍：我理解你觉得城市发展主体是政府是不可能改变的现实，以这个为前提条件的对吗？

华生：二战以后像高速发展城市化的国家，所有成功例子，说政府不是主导没有，日本、韩国、台湾最成功的，另外有城市国家像新加坡那样，那全是这样。反过来所谓市场化原则很高的像菲律宾完全是美国模式。当然美国当年跟你不是一个条件，像印尼首都雅加达就是一个二环路，讨论20年了二环路还没有修，有钱人把城市周围的地圈下来了，成本非常高，老百姓住在贫民窟，我们主张让成本下乡，印度都在乡下，因此地都是大地主的，下乡也是进贫民窟。你要做你能做的，我们做不来的事情说它没有意义。

陶然：我对几位老师的观点做一个评论，政府利用土地作为杠杆招商引资，然后用商住用地垄断的方法把这个价格炒上去，然后用银行的钱搞开发区。这个模式会导致房地产的泡沫，然后商住用地价格过高。到中国各个地方去看包括中国内地的城市都是用这种模式来做，地方政府在20亿以上，2008年是5万亿，新的借钱加利滚利可能20万亿，总体看占我国GDP的比例是40%，不是很高，但是这个债务非常依赖于房地产价格，房地产市场崩盘了，所有指标都要乱的。刚才黄老师提到房地产税，提到市政债，从发达国家经验来看他们的做法是在比较民主化的体制里面，社会化和制度环境，在美国基本上房地产税完全用来做周围的小学，还有其他国家主要用做小学和初中教育的。

在其他国家房产税用来搞保安，用来搞地方卫生，在中国普遍征房产税不成熟。两个原因，我们地方政府没有给老百姓提供基本应该有的服务，导致我们每一家在小区里面雇私人保安，雇保洁，然后交物业费，我们说政府不用私人雇保安了，我相信大家愿意交这个物业税。第二如果房价有泡沫，有很多人会很反对。对第二套征房产税，可能技术上没有困难。市政债要做必须要有一个非常好的大家都知道你各个地方政府财务状况，我们各个地方政府财务状况不清楚，审计署审计了会不会全面的公布，把你资产负债全面公布清楚，才是人家发行市政债的基础，否则这些都面谈。公布清楚要有困难，你公布清楚你会发现很多财政要破产了，我们地方政府对老百姓负责，真正把保安和保洁物业做好，这样人家才愿意交这个税，如果没有这个条件我们找一个替代办法，让它不这样疯狂的征地，还可以有点钱进行一般的维护建设，这是非常难的任务。我们现在给中国提出改革方案不是告诉你彼岸在哪里，我们告诉你怎么样走到那个彼岸，我没有从十八届三中全会的决定里面看到这条路径，我觉得这个路径确实要进一步讨论的也不是没有办法。

黄小虎：广东珠三角地区、比如说南海、佛山、东莞它怎么发展起来的？它在很大程度上跟我们现行走了一条不同的路，就是集体建设用地。比如说东莞，东莞那城市70%的地是集体的。南海搞股份合作，股份合作实际上是建厂房出租，这实际上是集体的建设用地进入市场，进入市场以后它发展二三产业，那么这个收益，走了一个富裕的道路，但是也有很多弊端，这个弊端概括起来下一步重点解决问题，恐怕就是农村内部治理结构的问题，这个问题不解决，因为土地增值收益非常大，你在内部分配当中会出现很多问题，这是广东的例子。

北京我们也有很多搞得好的，因为按我们现在的制度，就是政府搞你农民就得等，等什么？等着政府搞到我这来了，我在被城市化，就是这样一个路子。那么政府搞就会有很多问题，它是按项目运作的，这个项目运作的话一出现意料不到的情况这个项目无限的拖下去，包括拆迁安置有的一等等十几年二十几年的都有。那么这个集体建设用地入市主要在经济发达地区，特别是大中城市的城乡结合部。按我们现在制度大多数农民你要等着，等着我被你城市化，我不能主动运用到我土地资产我自主参与到城市化的进程当中来，我这个地方迟早是城市化地区。有没有成功的？有。拿北京来说有一个郑格庄（音）、新发地、高碑店、果园、郑格庄（音），郑格庄从搞建材起家，然后积累了一些资金形成了很多三角债，三角债讨债没钱，但是都有实物，水泥、砖头、沙石，这个情况下郑格庄决定搞自己村庄改造，村庄改造涉及到农民要上楼了，就用这些实物，钢筋、水泥、建材然后请人来做规划，把农民原来的宅基地原来是一千多亩，经过规划实际上用了400亩，分期分批的上楼了，这个也有矛盾但是不是和政府的矛盾，是农村内部的矛盾，集体可以等，你不愿意我就先做别人的，这样把这个矛盾化解在农村内部了。腾出地搞现代服务业园区，物流园区等等就这样发展起来，最终它现在一个村每年向国家交的税收3个亿，它还向周边基础设施投资3个亿，这个投资应该是政府投的，不是自己投的。农民走了一条共同富裕的路，吸引了几万外来人口解决了大量就业问题，同时为国家税收做了贡献，为国家奥运什么都做了很大的贡献。

我认为你让农民运用他的土地资产来进入市场发展二三产业有什么不可以？你看看郑格庄周边的村到什么程度，你已经下不去脚了，车都进不去了，为什么？当然这个村要有一个好班子才能，没有这个好班子，再加上你没有这个政策，那就是乱建，乱七八糟现在建的越来越乱，所谓小产权房根子是政府不作为。你说它是小产权说它非法，你当然没有管理办法，不可能规划和管理，但是你又扑不灭它，它就自发发展，自发发展肯定是脏乱差违规，滋生了很多阴暗面，这个责任在谁？小产权有这样那样的问题，但是根子是政府不作为。

靳丽萍：黄老师说了我理解两个，第一个郑格庄的例子尽管是局部不是很大的地方，证明农民自主去发展出哪怕是小城市小城镇的规模这个是可行的，可以看到实例的，就是农民自主造城这个是有实例的。第二点在造城之后出现的其他问题可以通过法律手段依法去解决，首先你得纳入到合法的范围内来。

华生：在一定意义上郑格庄是一个典型，离北京首都这么近任何一个村子，让他们把自己用地变成建设用地，他们都会是一个符号，望京村也不愿意北京政府自我搞，也希望自我城市化，问题是郑格庄把地搞成建设用地，工业用地流转了，我们其他地方的地没有让，我们全国都这么搞不让，他是走在前面抢了黄灯，它行了，守法的人叫住了，打擦边球的富了。深圳是另外一个典型，深圳给当地人的权利拿到其他地方去觉得老得不得了，农民高兴死了，说每家可以有四百平米的土地建六层楼四层楼，我们所有农民都发了，现在去深圳看看，深圳小产权房已经盖到30层了。东莞也是一样50%变成建设用地，全国都变成建设用地就剩9亿亩，中国变什么样。东莞把自己用地变成建设用地，他们发达了全国农民到那去打工，这次说对小城镇的人口放开，到东莞去，东莞任何一个人会告诉你让我们对未来打工仔放开，这是说笑话吧，东莞经常是和打工仔打起来，一个是地主阶级一个是外来无产阶级。反过来你想我们都学东莞，我想这个全国人民都欢迎，但是不行呀。你到珠三角、长三角所有最需要放开户籍是什么地方？就是外来农民工打工仔最多的地方。最多是第一大中城市不放开，第二长三角、珠三角当地人更不放开，那我们放开哪？西部戈壁滩上的城放开了，有人去吗？有就业吗？我们讨论这个问题，如果要正本清源的话，你所有讨论问题就是城市化带来的，没有城市化，还是9亿农民在家种地，土地流转了吃什么住什么，现在工业化城镇化有人进城，第一步所有进城住哪，怎么给他们待遇，他们来了住下来了有工作然后再说流转他们家里的那块地。

像华西村那样把他们所有农地搞成建设用地，把周围十个农村都兼并了搞成建设用地，他们发达了，问题是其他人要种田，规划管制是让种田的哪些人他们土地价值流转到大中城市来，流转到郊区来。那些地方只能种田，种田一亩地只有一千块钱的产出，因为你产出不了东西，但是所有土地流到什么地方？就是所谓城市化的地方。流到这个地方当地原住民都归他们，他们是可以成为亿万富翁，但是中国贫富差距解决了吗，没有解决，他们富了，但是另外的成了打工仔。城市技术建设的越好，我们沾光沾得越大，但是这个不是解决的出路。

陶然：适当放开城市郊区集体用地，这件事情你做得好，每个郊区盖房子的人，是因为郑格庄能富是因为它胆子大就做了，如果我们这么搞就会变成社会平均利润率的行业，这样房价下来了以后，实际上相当于农村流到城市里面的人，有比较低租用房和购租房。你让郊区农民放开做，就是要容纳四五亿人，用几千万亩地就够了，只要放开这个房价真的会回来。然后这些人到了城市里面来定居下来，那些农村的人才可以扩大规模，他可以一个人种几十亩地。这个问题不是说我开放这些郊区的人就富了，大地产商才能拿到地，适当放开不是农民自主开发，把这个地出让给中小的开发商，这个量供应上去了，房价下来了，农民可以拿出一些差价的地，但不会是暴力。城市郊区5%都赚了，城市交通有5%的农民，它的地可以容纳农村来的人了。这个只要放得足够好就可以变成非暴利行业，农民工也会得到好处。

华生：陶然老师观点是做得好我也很赞成，95%的农村到5%的郊区，大概是1/10的关系，一个村子原来有一个人安排一千人，有一千人安排一万人，这样收益都给他们了，我觉得这个很好，如果可行的话。你们这些人占三亩地好处都给你们自己了。如果一千人负担了一万人，把一万农民工变成城市人解决他们安居的问题，我觉得陶然老师设计一个方案确实很好。

朱弢：最初问题是讨论城市的问题，今天讨论自然就下乡了，那我们看看农民的问题，根据法律规定农民对土地享有不完整的财产权利，对于农用地享有承包全，对宅基地有使用权，三中全会提出赋予农民更多的财产权利，什么是更多的财产权利？怎么赋予？这是我们今天需要讨论的问题，我觉得可以让吕红兵律师，从法律角度对财产权做一个解释。

吕红兵：我们先讲利益分配，其实农民很大的一个权利就是参与这样一种增值的利益分配的权利。文件里面谈到这样一句话讲合理提高个人收益。那么我觉得合理提高个人收益既有现实的社会稳定基础，也有充分的法理和法律的依据，因为这是农民最大的财产权利的表现方式。我讲一个小岗村，小岗村农民拿着限期交出土地证书，领取提纯物证书，他就不去拿这个钱，拿了这个钱以后有没有人还我，十几万钱很快用光，但是用光之后怎么办？但是没有一个未来的保障。现在我们经济学家讲土地是财富之母，劳动是财富之父，没有土地也没有办法在土地上劳动，财富从何处而来。进城以后变成城飘，没有保障，怎么考虑未来农民的发展权？

第二叫小宝村（音），有一个人写一本书，提到他自己家里面搞一个土地流转，有一个树贩子，把它村子里面最古老的树砍伐了卖到城市里，树代表着一种乡情，一种根，所以对农民的补偿和分配，不仅考虑有形土，有形的地，有形的树，还要考虑这个背后的乡情。农民不是一个职业更多是一个身份，有了这个身份就有保障，从小宝村（音）这个例子说明补偿是过去，要说明这个生存权。小宝村（音）要保障未来，发展权。农民获得的分配比例基本上5%，大头是政府，中头是开发商，农民是零头，连小头都算不上，这种情况发生了大量法律纠纷，涉及到土地、征地的法律纠纷。现在还有一个统计全国维稳60%都是跟征地造成的纠纷有关。保障农民分配的权利具有现实的稳定基础，这是非常重要的现实问题。不纯粹是现实的稳定基础，还有一个法律法理的依据。我们讲按照现在法律规定，农村土地经营全它是一种使用权不是所有权的概念，这是农民最大财产权利的概念。

这个使用权从86年民法通则开始就界定清楚土地使用权，到90年代农业法、担保法慢慢界定成用于物权。到02年农村土地承包法，到用益物权，界定用地无权可以脱离所有权存在，所有权变化我用益物权必须保障。不是合同权的概念，是用益物权的概念。因此这样当政府征这个土地的时候，把集体所有权和农民的用益物权所有征收的，不仅要保障集体所有权还要保障农民的用益物权。所以现在这样一种政策的安排其实是拨乱反正，正本清源这么一个概念，当然在法律上需要进一步的配套措施予以完善才能把这个事情做好。

我们说提高个人收益，十八届三中全会用了一个合理提高，其实我觉得应该加上依法合理提高，这个不纯粹是合理问题，它有法律和法理的基础。所以我讲农村土地承包经营权这是农民最重要财产权的表现方式。

另外还有我们注意文件里面特别谈到要保障集体当中农民成员权的权利，我这个农民是集体的成员权，同时推进股份合作，既然我是股份合作我就会拥有这个股份合作这个机构的股权，于是我用益物权权也拥有财产权。另外就是宅基地的用益物权，当然按照土地管法，如果宅基地上的房屋做了出租和转让，农民不能重新申请宅基地，这句话什么概念？就是宅基地的流转从法律角度是受限的。随着我们三中全会文件这样一个实施，其实很多法律方面的规定需要进一步的完善，这样我想从农民的财产权的角度，一开始我讲权利，权能这样更有保障，在确权之后才能实现所谓流转才能进入市场，这是最基本的问题就是我们刚才讲法律的保障。

我们说承包经营权作为用益物权还不是完整的所有权，因为完整的所有权里面最核心就是一个最终的出资。通过流转实现收益通过流转实现增值，它是用益物权，跟完整权不同，因为它不是完整权里的出资权。

靳丽萍：农民工的群体非常大，怎么界定农民工，他们应该还算是农民，农民工有没有依法享有土地增殖收益的权利，我们认为它有的话，它怎么拥有和享有这部分权利？

华生：城市化等于农村人口大量变成城市人口，实际上我们城市人也是最初从农村来的，我们城市化最初的产物，中国之所以有农民工就是我们有户籍制度，进城当了工人就是城里人，中国最突出的问题，应该说整个问题核心是户籍制度的改革。土地问题是跟着它来的，因为他到这边打工那边离开了，所以土地才会出来，怎么分享这个，就是我刚才说的城市化以后土地价值是重新分配了。你看农业社会的时候，一个社会要平稳公平最主要是均田，大家种的田差不多理想社会就是这样，中国农民社会小农最理想的状态就是土地能平均，土地的税务要少。农业社会而言我们现在农民已经没有任何问题了，农业社会除非你想当地主，你想把别人搞得更惨，这是农民作为主体最理想的状态。

现在是土地价值变化了，过去土地差不多肥沃不肥沃差别不大。郑格庄自己抢的把钱拿走了，改了一点点规划可能多出三五个亿来，规划就是钱。现在就是说这么多亿农民来了，土地价值转移了，我们怎么在城市升值的土地价值里面把这个增值分给他们。有几个集团占了，第一地方政府多占了一块，把自己房子盖那么好，办公室搞那么大，中午还可以午休，地方政府多捞一块，房地产得了一块，另外很重要就是我们大城市周边，城中村和原住民得了一块，深圳的渔民村是最模范城市的点，那个村里面每家房产都是几千万，中国农民一家10万都不到三五万平均起来，你想想这个财富转移了。

现在问题就是要让中国城市化，包括我们土地制度、户籍制度最大难题就是怎么让现在来了两亿元多，加上家属是四亿，后面还有两三亿，有7亿人口的人来到城市没有土地权利，没有居住权利，怎么给他们这个权利。刚才陶然老师说的那个，我说各种途径都可以，你总不能搞到最后不给他们这个权利，他们没有这个权利那中国社会稳定不了，我们光打主意把他们家那块地拿走，这边又不给他们，他们就成了流民了。

陶然：到2020年做得好，把现在2亿农民工和他们家庭成员，4到4.5亿人让他们进城。两个方法，第一是保障性住房，政府搞一定搞不好，而且没有一套针对流动人口，还让地方政府做假，借债，借债也不会给农民工。第二发动城市农民的积极性，这个积极性发动并不代表他获得全部的收益，包括深圳做土地改革探索实验，所有区段征收，政府先村民谈判拿走他们一半的地，其中30%用搞基础设施，另外20%把地卖掉，剩下50%的地给农民进行，让它自主开发出租房。深圳有的地方搞商品房，让他们盖房子给农民住，给政府交的50%相当于归公了，做基础设施做公共服务，这个面对农民盖的出租房里面的流动人口，这是一个分享方式，就是利用机制同时发挥政府作用的这么一个方法。就是7亿人算给盖公寓楼，先开始租或十年以后去买，算一算用不了多少地，包括我们开发区用地集约以后剩下的地够他们住，城市郊区再扩张一点点基本上可以住了，房价、房租可以降下来，城郊区的居民可以获得一些收益，一部分是土地增值，另外是为外来农民工提供住房物业服务的费用，但是我没有看到政府这方面有大幅度放开的问题，这个确实有一点问题。

黄小虎：我接着说说财产性收入这个事，刚才吕老师主要从法学的角度来谈，从土地经济角度来谈我理解就是这样。咱们谈土地，因为农民的财产性收入这个范围更宽广了，不仅是土地，从土地的角度来讲要让它能够通过市场来体现它的价值。这里有两个含义，一个是征地的补偿，征地的补偿我们现行制度按照农地价格补偿。我们目前提出来的是公平补偿，很多国家都是公平补偿，公平补偿的具体含义就是按照市场价，按照市场价，这个市场价并不是像有些人说的理解的你想要多高就多高，你想要压多低就多低，不是，有一个幅度，理论是是地租的资本化。看现实操作就是相邻地块的中间价，这是一个基准，然后在这个基准上有一个价格。城市化地区要变为城市，就不能按照农地了。

这样的话实际上有一个标准，我们现在因为没有这个标准，在实际操纵当中因为你按农地价格补偿搞不上去，实际都在变通，变通因为没有这个市场标准也出现了另外一面情况，就是高额的补偿，完全超出了市场价格，这个情况也是有的，但是根源是这个没有明确标准。

第二集体的经营性建设用地，这个我个人理解主要在城市化地区，我们经营性建设用地集中地就在城市地区，城乡结合部，农村也有一些不多，大量在城乡结合部，我和华生分歧在这，到底怎么走这个路子，这个地方迟早变成城市，你由政府来变，还是调动农民积极性让他自主按照你规划许可引导他变，到底哪个更好，我个人认为是后一个办法更好。就是要调动人民平等的应用他的生产要素，这是决定上的话。那么政府更多是市场监管的决策，包括书记到改造的资金，广东的三旧改造有很成熟的经验了，李老师可以给介绍介绍，这个我不展开讲了，这个体现了增加农民的财产收入，允许它进入市场，通过市场作为一个标准。

现在的问题就是说，华生认为我们这条路走不通，我认为能走通。

华生：农民土地补偿，你说按照农地不对，按照改过以后的地，按照改过以后的地是什么？改过地有商住用地，可能是一千万一亩，行政用地500万一亩，还有绿化用地可能是零，你离开农民用地以后你按照什么补？

黄小虎：你要参加集体建设用地的价格。

华生：农民能干吗？

黄小虎：关键你这个规矩要立起来。

靳丽萍：有规划在前面。

黄小虎：集体建设用地的价格。

华生：这个问题西方在法治里面把这个问题解决了，永远不根据我规划以后干什么补偿你，因为这样补偿不了。我拿来以后做公园，你就不要补偿了，不行。这家拿来盖楼，补偿一千万，这都不行，法治国家都实验过，不会补偿拿去以后做什么无关，如果有关这个根本做不了。最后很实际就是怎么样处理这个问题。包括你刚才讲不征地只是公益征地。北京城乡扩大其中商住用地占20%，公益性用地大概占1/3，我们怎么征？你们家是公益我征，隔壁不是公益的我们不征，不能这样，就是你怎么操作，全世界没有这么做的。所以在城市化的过程当中，我们看看日本、韩国跟台湾，新城区扩大就是公益就是征地，征地的时候你有怎么样公正补偿的问题，公正补偿按照市场价格，市场价格怎么定义，人家早就有一套成熟的做法。下面一问你自己会把问题曝露出来，你按照什么规则。

陶然：日本做的话只有设施用地征地，做了规划里面居住用地足够大，居住用地规模比中国要多，商住用地比中国要少，所以工业和商住价格差一倍，这时候什么用途？差别不大，商住用地位置好一点，居住用地稍微位置差一点，这个农民可以接受的。政府可以筹一个个人所得税。中国不见得是这么做，中国采取一个分段征收，你让我一半土地我做基础设施和公益事业，剩下地给你开发了。今天我开车过来我听到陈锡文主任解读农村的留地安置，跟这个村集体说你帮我把90%的征地搞定，我就给你10%的地用，我们留底安置搞成这个局面，我们做得是给农民30%，50%，根据各个地段，如果这是纯商住我政府拿出60%70%，另外30%对农民来说很好了，如果工业我给他留60%，这个不是定规矩，谈出来，大家满意就做，政府拿走一块，剩下一块给农民开发，中国用这个方法比日本抽税那方法好用，我给你一点你就愿意了，这样方法可能好一点。

靳丽萍：我刚刚听了华生老师的见解，现在有一个什么问题，你认为在中国情况下城市化主导看来只能是地方政府，地方政府没有资源获得建设发展的资金，还是要以来财政，如果这样的模式你觉得土地财政是可持续的吗？如果不可持续你觉得解决之道是什么？

华生：在城市这一块就是政府发挥非常大的作用，这个话不是我说的，这是自由主义旗帜哈一克（音）讲的，土地利用正常情况可以把所有问题解决了，在自由宪章有一个分析，讲土地利用特别是大城市土地利用的时候这完全不适用了。这时候你土地价值取决于你旁边怎么应用所有这些，这个道理我们今天不讲。我推崇二战以后唯一发展成功的发展中国家，就是日、韩、台，也是靠土地，但是叫土地财务平衡，我征地过来给一个公正补偿给原住民是透明的。我修这个公路这个帐是透明的，我政府在里面不赚一分钱，我政府建楼也要拿钱去买地，它是高来高去，低来低去，这个政府的角色完全占对了，我是中立的是服务者，这时候可以把原住民的价格压下来，你为外来打工仔压这个房价。我们农民工一看下一代，我们知道他们下一代肯定是农民工，因为他们生活状态决定了。它关键是说我用土地的财务平衡来解决所有进城人口的问题，而且是健康可以持续的财务，是健康持续的财务。

靳丽萍：地方政府怎么有动机去做，什么约束他们去做？

华生：政府可以拿钱搞这个大楼，它就有动机为自己服务。中央政府定出来的规则是明确，他们当时日本有点约束，韩国和台湾也是独裁政府。就像八项规定，你说不能吃喝，你土地成本必须全部公开出来，收购土地成本加上基础设施成本这是你基础地价，所有人用地按照基础地价来用，优先解决进城人口的住房问题。反过来像印度尼西亚、菲律宾的经验，那是官僚和资本相结合，农村是贫穷，你进了城还是贫民窟。

靳丽萍：我们留一些时间给现场的听众。

提问：我在这里讲一段小历史，跟提两个问题。今天一些老师提到给农民一个什么样的未来，就是说解决城市户口的问题。中国实践过，80年代中国几个特区都实践过，我工作汕头特区来说，我们征农民的地是什么情况，我征你多少就给你多少城市户口是这样做的，这个工作连续实行了几年，我不理解为什么这样一个政策在全球没有推广？

陶然：我们解决不是本地的农民的户口，是外来农民工的户口。

提问：我讲土地财政和房地产税这样的问题，我非常赞成华生老师的一个观点，就是在发达国家房地产税跟政府的建设用地基本上没有关系。用的是投资到小学还有社区的健身、养老等等这些，为什么它在那边买地的时候，他交税了，他孩子就不用交钱读书，他收这个地方的税，就给这个地方的居民享用，我们跟这个初衷出发点是不是背离，中央财政和地方财政没有分配好，我们有庞大的地方政府的机构的时候，用什么解决土地财政问题，谢谢？

陶然：你这个说得非常对，某种意义上来说以后过渡到房地产税，意味着我们建新城搞开发区的事情全部停掉，像发达国家几百年不会动的，我们地在这上做文章就够了，包括我们开发土地再利用。问题在于现在建立一个真正为人民服务的地方政府，这个事情需要更基本的体制改革，这个事情暂时做不到，我们现在要处理的问题是说，我们现在政府欠了20多万亿债，这个钱怎么还，房地产形势不容乐观卖地可能还不了，我们现在采取方法，通过分段征税的方法，盖一些出租农民工的房子，然后征税。另外包括工业用地要逐年非常小心慢慢转化为住房用地，这个部分政府可以提取商住用地和建筑用地的差价，你要遏制地方政府建新城开发区的新潮，不让他征地也不能让它抢农民的地卖了，让农民自己开发，它现在还有很多地，让它慢慢卖掉把债还掉，然后我们建立一个新社会，这样一个问题。

吕红兵：按照现在三中全会的规定，其实是遏制这样一种加剧的倾向，为什么？三中全会这句话讲的非常清楚允许农村集体经营性建设用地，出让、入市、流转等。如果用地单位要想用农村的用地的话，那就和农村的集体组织谈判。当然这个可以有招牌挂的方式，文件想遏制这种情况。这个政策如果落实到法律上，需要法律的修改，因为现在土地管理法，对集体的土地使用权的入市、流转有限制性规定的，怎么限制性规定？讲除因乡镇企业破产兼并使建设用地发生转移，不能流转用于非农建设。从法律来讲有矛盾，从物权法的角度也有矛盾，这是用益物权的概念，从物权法和管理法相比也是有矛盾。这是需要本届任期内完成土地管理法进行修改的法律。所以我说从法律的角度，土地管理法需要修改。但是实践当中有突破，十七届三中全会的决议就是关于农村问题的，里面谈到农村集体土地使用权可以流转，但是要符合规划，同时不得用于高尔夫球场，房地产开发，以及法律法规禁止使用的用途，政策上实践当中都有制定，需要配套法律法规的制定和完善。有专家提出来制定土地权利法，土地的权证法，要颁证，一块土地有土地证，如果涉及到草，农业部门颁布草原证，涉及林业部门给林业证，九龙制地，相互之间重复征地，这个需要大法修订解决这个问题。

提问1：我是中投公司，我有一个问题请教大家，这么多老师讨论，有一个地方跟大家普遍市面媒体解读不一样，大家比较乐观，但是各位比较悲观，尤其是华老师，城乡一体化主要是建设用地，不涉及到其他的地，农村里面其他地其实流转不出来，但是我从财经杂志上面看到列举十八大改革的内容，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押保障，这个不光是建设用地，可能包括农地其他地的财产权，里面提到可以转让，这个转让的范围是什么？在多大范围可以转让，是可以转让到城市吗？是可以转让到城市各种用地吗？后面写建立农村产权流转交易市场，推动农村产权交易公开公正运行，农村的各种产权可以交易，这种产权可以交易是不是就意味着可以流转，可以流转就不仅仅是建设用地，以后可以由更加乐观的解读，吕总讲现在法律有矛盾，各位老师展望一下未来有没有一些松动或正面的改变？

华生：说住房资产可以怎么怎么样，住房不是地，经营性建设用地，乡镇企业原来这块地可以流转，可以转让，可以跟国有土地同地同权，这是决定里面讲的。决定里面另外讲对于宅基地的抵押担保是试点。当然我理解作为实际上就是城市资本，城市里面有钱的人下乡置低产中国几千年就有这个传统，这个第一是资本的需要，谁都希望农村展开以后我们可以去。从世界上成功经验来看，刚才我讲日、韩、台，台湾的经验很简单农地农有，农用，就是坚持不准城市资本下乡，美国也是禁止城市资本下乡，我们农民走了，那些地应该留给种地的农民。

黄小虎：农地是一定要慎重的，包括城市的工商资本去经营农地要慎重，这一点我非常赞成。但是宅基地我的理解中央这次决定里面提的很谨慎，稳妥、试点但是和以往的规定比已经有一个很大突破，我个人认为这一块也是要逐渐进入市场的。进入市场但是不等于说可以你想怎么着就怎么着，一定要有一些制度规范的。因为这块你不让它进入它也在进入，我刚才讲的东莞，东莞最辉煌的时候有660万外来务工人员，甚至更多，绝大部分住在农民出租房里面，谁有本事把小产权房弄掉了，马上出来问题就是660万人住在哪的问题？包括我们北京外来人口更多，我们没有出现有一些国家那样大规模的贫民窟，真的没有吗？有、分散在周边农民的出租房里面，分散了，事实上有贫民窟的，这是我们管理的空白，因为你不承认它。但是你说它起什么作用？如果说你要把它马上清理掉，那可能就是七八百万，上千万的人口居住问题都出来了。

靳丽萍：我看后面站了很多听众提示我们其他夜话结束了，我们也抓紧时间了，最后感谢我们五位嘉宾给我们详解三中全会，以及关于土地管理制度当中方方面面的问题，关于土地问题我们今后有很多机会还会去探讨，也感谢这么晚坚持听的各位听众，我们今天的夜话到此结束，大家晚安了！