自然垄断行业有望网运分开：电网公司将不负责买卖电

2013年11月21日 00:15
来源：21世纪经济报道作者：定军

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用电大户能否买便宜的电？

这个过去多年来难以实现的问题，十八届三中全会给出了新的思路。

根据全会通过并于11月15日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称决定），国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。

按此看，未来电网、铁路、油气、水网等自然垄断性领域，存在管网与运营分开的可能。

华北电力大学校长助理张粒子告诉记者，电网的网运分离，看是怎么理解。一种是输配分开，即指将超高压输电网络与中、低压的配电网络资源分开，分别经营核算，售电公司需要从电网公司买电，再卖给用户。

另一种是，以后电网公司直接变成一个交易平台，买卖电的用户谈好价格，用电网公司输送，电网公司收取输送费用。“不管是哪一种，都是在促进市场竞争。”她说。

目前铁路、电网公司等实施分拆，进而实施网（铁路网、电网）与运营分离的消息颇多。油气管网和水网实施类似的竞争的说法也存在。

正在征求意见的《天然气基础设施建设与运营管理办法》已经提出了“对天然气基础设施的运营业务实行独立核算”、“天然气基础设施运营企业不得利用对基础设施的控制排挤其他天然气经营企业”的网运分离的内容。

不过在垄断行业领域很快推行网运分离，难度仍很大。厦门大学能源研究中心主任林伯强告诉记者，网运分离在国外做得比较好。在中国受到利益集团的阻拦，推行有困难，比如像电网的输配分开，说了好多年，一直没实施。目前可能铁路领域较快实施网运分离，能源领域难以很快实现。

自然垄断行业有望实施网运分开

有权威专家认为，网运分离，是指有些可以市场化的部分交给市场。比如目前的电网除了输配电外，也进行电力销售。

此前国务院2002年发布的《电力体制改革》中，对于电力体制改革的目标是“厂网分离、主辅分离、输配分开、竞价上网”。

截至目前，发电企业与电网公司分离，实施厂网分开，已经做到。主辅分离取得了一些进展。但是竞价上网、输配分开没进展。

其中竞价上网在浙江一度试点，但是由于此后经济加快，导致电力紧张，使得竞价很难实现。加上很多省市电力企业较少，有的只有一家发电企业，这导致竞价失败。而输配则更是进展不大。另外在铁路领域多年也提出过网运分离，也无进展。

但是除了三中全会通过的决定提出要实施垄断行业网运分离外，一些政策已经有了此意向。像《天然气基础设施建设与运营管理办法》已经提出了天然气基础设施运营企业不得利用对基础设施的控制排挤其他天然气经营企业的网运分离的内容。

华北电力大学校长助理张粒子告诉记者，电网公司现在还在从发电企业买电，然后卖电给用户，这部分可以分离出来。这样电网公司就只做输电业务。主要负责调度。“这样电网公司就不负责买卖电了。”

同时一些买卖电用户谈好了价格，可以让电网公司来输电，这样电网的调度中心会独立出来，其功能会强化。

但是电网公司一个最大的问题是，目前不能实现大功率的无线传输，否则就可以像航空一样实现自由竞争。

不过，多名专家认为，可能铁路领域实施网运分离的进度会快一些，在其他领域则难度比较大。水利部发展研究中心高工柳长顺告诉记者，自来水管网实施网运分离，存在难度。目前像北京各个区域的水网是联通的，但是就全国而言，大部分城市是一个水厂负责一部分区域，有的外资公司参与进来，也是负责一部分。负责管网建设的和运营分离，不是不可以，但是难度很大。

原因是，这涉及到很多管网改造，有的不同的管网承受的压力大小不一。“所以自来水管网如果要网运分离，还需要好好研究。”柳长顺说。

推行难度很大

如果真的实行网运分离，还存在别的问题。

比如如果出现产品和服务短缺时，可能难以实现有限的竞争。

厦门大学能源研究中心主任林伯强告诉记者，比如用电，一直是短缺的话，很难实现价格竞争。

而事实上过去所以发电企业竞价上网失败，也与电力短缺有关。此外，有的省份只有一家发电集团以外，其余的一些省份，尽管有多家发电集团，但是要实施竞价上网并不容易。浙江一度实施竞价上网，但是在2004、2005年全国经济加快后，发电企业竞价上网寿终正寝。

一位某电力公司人士告诉记者，竞价上网失败，还有更深层原因。

因为每年电网公司和发电集团会签订一个协议，定好价格，为下一年买电做依据。

在一个区域内有不同集团的电力，价格也有差别。这种意义上说，应该有竞争。但是如果跨省区购买更便宜的电，其实难以展开。

比如三峡水电和葛洲坝水电价格只有每度1-2毛钱，但是能否买，这个要国家电网公司整体考虑。同时一个地方不太可能完全能买最便宜的水电。因为水电输送需要专门的线路，这些都是事先规划好的，全部依赖别的地方便宜的水电，电网输送能力不够。

所以通常情况下是用本地的火电，同时加外来水电、火电等。到了迎峰度夏时，临时从外省买电可能贵些，但是这也需要大区域的电网公司安排。“所以真正想要跨区域谁的电便宜电网公司买谁的，并不可能，即使向本地电力企业买电，也是事前安排好的。”

而这种情况，似乎在天然气、水等领域也存在。

比如东部沿海地区可以接受西气东输一期、二期，川气，以及购买海外的气，但是要实现谁价格最低就全买谁的，则不一定很快能做得到。

比如上海东海天然气的含税价格只有不到2元/立方米，比西气东输的门站价格每立方米2.44元要便宜得多，也低于川气的每立方米2.443元（目前暂未供气）。但是东海的天然气供应量目前占上海用气量只有一成多一点。

导致如此的原因是，东海天然气对整个上海而言不够用。而如果算西气东输，以及川气，其门站价格加上输送价格，要远远高于每立方米2.5元的居民购气价格。这样实际上上海燃气公司是居民用西气东输越多，亏损越多。

目前上海1年的天然气用量是68亿立方米，其中居民用气17亿立方。上海目前也从海外购气。上海燃气集团有限公司一位人士指出，东海天然气太少，才导致上海不得不寻找更多的气源。目前上海气源多元化，能帮助解决上海天然气可能出现供应不足的问题，由于签订的是长线协议，这样可以使得天然气价格整体不会太高。

华北电力大学工商管理学院经济学教研室主任张晓春则认为，在一些自然垄断性行业领域，要实现竞争的确不容易。发电企业可以是多样化的，但是电网在一个地方往往很难有多个网，尽管看起来发电企业可以竞价上网，但是这存在调度的问题，所以在一个区域内，实现价格竞争的难度比较大。

也有专家指出，像石油天然气管道投资一般是中石油、中石化，在投资的时候，民营企业难以与其竞争。至于建设完成后，运营再交给第三方公司，可能也存在难度。

走向价格中间管理？

而在未来实施自然垄断行业“网运分离”后，国家可能会走向“管住中间”的价格改革方式，而不是对最终产品定价。

目前国家发改委实施的是标杆电价，一改过去对每个火电厂实施个别定价的办法，这样在一个省内在一个为社会平均成本定价的情况下，实现了区域内的部分价格竞争，即低于此成本的电力企业上网积极性高，否则就被淘汰。

如果实施网运分离，以及输配分离，未来国家关注的可能是中间价格，即对上游以及最终产品的价格不管，进而进一步放开竞争。

所谓输配分离，是指对资源能源输送环节，与配送环节分开，即发电企业的电，经过上网卖给电网公司。电网公司再卖给企业或者居民时，则有专门的配送公司，配送公司需要从电网公司买电。

这就像机场建好了，但是不同的航班使用机场运输竞争。类似的还有铁路，比如全国的铁路由铁路总公司建设，但是各个铁路运输局可以单独展开竞争。事实上的确如此，比如目前每天在京沪线穿行的高铁，就有北京铁路和上海铁路部门的，但是其目前价格均为一样，未实施像航空公司的不同票价。

目前国务院电力改革方案新要求是“放开两头、管住中间”，即随发电企业成本和最终销售电价不再直接干预，主要是干预中间的上网标杆电价。迄今国家发改委对核电、火电等已经有标杆电价。最近的2013年7月，将现行核电上网个别定价改为对新建核电机组实行上网电价政策。

国家发改委宏观院副研究员郭丽岩认为，像自然垄断的领域，包括涉及到管网的一些领域，包括电力、石油天然气的价格，未来肯定是放两端、抓中间的过程。

因为上游发电的，生产天然气的，以及下游的销售环节，都有一个价格放开的过程。但是中间环节是垄断的，抓住中间的也不会想让这个环节价格想怎么就怎么样，而是考虑到一个合理的利润空间。

但是这个中间环节也不是管死。“接下来可能会出现的导向是，定好规则，只要你合规，肯定就让你采取市场化的机制来进行联动。向事中和事后进行监管的这种价格管理这种方式转变。”她说。

不过，也有专家认为，目前无论是发电还是输电，以及石油天然气生产销售，均是国有企业，如果有民营企业大量进入，则垄断价格的打破可能会更快些。此前山东民营企业魏桥电厂爆出销售给居民电价只有每千瓦时3毛5的价格，比一些火电企业的上网价格还要低。给魏桥集团下属的企业用电，甚至只有每千瓦时3毛钱。

当地的企业一般是既接了国家电网公司的电，也接通了魏桥电厂的电。但是买后者的电更多些。当地也有2个电网。这种2个电网的情况，在其他地方也存在，比如陕西，就有国家电网公司和地方电网公司两家电网。

不过针对这种民资打破自然垄断的情况，多个部门均称山东魏桥电厂未缴纳电网环节的可再生能源发展基金、水库移民后期扶持基金等附加基金和交叉补贴。山东省电网每度电的成本要比魏桥集团电厂的成本高出约0.19元。

张晓春认为，国家电网公司不能以营利为目的，比如像边远地区接电后是严重亏损的。如果配送完全市场化，可能没人愿意接这部分人的电，所以电网公司电价高，有一定的原因。同样如果铁路运营完全市场化，则也有问题，因为边远地区不盈利的地方，可能没有铁路运营公司开机车过去。

这个说法有一定的道理。以航空公司为例，尽管各地建设了很多支线机场，但是由于客流量不够，航空公司一般不愿意飞。目前只是在地方政府实施大的补贴的情况下，航空公司才愿意飞一些支线。

前不久国研中心提出的“383”改革方案，已经提出了分离资源型行业输配环节的建议。

比如该方案提出，将石油天然气管网业务从上中下游一体化经营的油气企业中分离出来，组建若干家油气管网公司，并建立对油气管网的政府监管制度。开展“竞价上网”，形成以双边合同市场为主、实时竞争市场为辅的竞争性电力市场。输配电价实行政府管制，形成直接反映电网企业效率的独立输配电价。另外，实现电信、互联网、广电主体业务相互开放和相互进入。整合分散的监管职能，建立统一监管体系。再次重组电信企业，形成多家竞争实力相当的电信运营商，以利于有效竞争。

不过，根据此前的一些实践经验，输配环节分开，以及实施电力竞价上网，和电信、互联网、广电的开放互通，可能仍实施起来有难度。“电信和广电连主管部门都是分割的，仍很难实现融合。”一位分析专家说。（编辑马娟）