生态环境保护领域还缺少一个大部制框架

2013年11月21日 00:16
来源：21世纪经济报道作者：王尔德;张韦

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　　王毅中科院科技政策与管理科学研究所副所长

本报记者王尔德

实习记者张韦北京报道

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），明确提出要改革生态环境保护管理体制。

“改革生态环境保护管理体制，这是很大的题目。怎么去改革，如何去落实，还需要做大量的工作。”中科院科技政策与管理科学研究所副所长王毅对21世纪经济报道分析，应构建环境与发展的宏观协调机制，探索建立资源环境大部门体制，并在此基础上探索区域性、流域性环境保护派出机构或建立区域环保协调机制。

通过法律解决协调机制

《21世纪》：《决定》提出要改革生态环境保护管理体制，您如何评价这一条的具体内容？

王毅：在生态环境管理体制改革方面，《决定》提了一些具体的改革措施，这值得肯定，但这些措施更多的还是零散的单项措施或制度，而缺少系统性的思路。我觉得这是远远不够的。

我一贯的观点是，尽管国务院的大部制改革推进了很久，但资源和生态环境保护这个领域一直还缺少一个大部制的框架。生态环境保护管理机构要相对统一，至少把涉及资源、生态和环境保护的相关要素的管理集中起来。同时，在资源环境大部制的内部设置上，并不存在完美的方案；在操作上，既可以按照要素分，也可以按照功能分。

我们必须意识到，要启动管理体制改革，首先必须要通过立法予以明确，现在正在进行的《环境保护法》修改就是一个很好的契机。

《21世纪》：在受制于管理职能分散之外，生态环境保护推进不力的一个不容忽视的原因还是处理不好环境和发展的关系。

王毅：大部制只能解决环境内部各个要素的协调，而无法解决环境与外部的经济发展之间的关系。在当前的发展阶段及经济发展方式转型过程中，没有宏观经济等部门的参与，单靠环保部门完善管理是难以实现环保目标的。这也是为什么中国的灰霾问题不可能在短期内全面解决的根本原因所在。在没有部门协调机制的法律依据背景下，难以充分发挥实质意义上的协调功能。

《21世纪》：《决定》也注意到了协调问题，并明确提出，建立陆海统筹的生态系统保护修复机制。您认为这种机制如何建立？

王毅：当前，陆地生态系统保护主要涉及到的部委有环保部、住建部、国土部、水利部和国家林业局，而海洋生态系统涉及到的部委主要有国家海洋局和农业部。海陆两方面该怎么统筹并没有明确的制度安排，当然这种统筹也可以是一种协调机制。这种协调机制应该有一套明确的法律规定、程序性制度安排，及具体的工作机制。

欠缺流域污染的解决机制

《21世纪》：《决定》也提出要建立污染防治区域联动机制。

王毅：这是非常有针对性的安排，主要针对的是我国区域性大气污染的紧急形势。我认为环保部应该有专门的负责区域大气污染的派出机构，具体如何操作可以进一步设计。但从我们现在面临的环境形势来看，仅有“名义”上的污染区域联动机制还不够。在大气之外，流域性污染的问题并没有引起足够的重视。

《21世纪》：为什么《决定》没有将流域性污染的问题考虑进去？

王毅：我认为，主要是因为流域性的涉水问题相当复杂。流域不仅包括一个环境污染的水质问题，也包括水资源开发利用的水量问题，还有因为水利开发带来的移民、生态等相关问题，而水资源开发的利用则涉及到很多部门。

《21世纪》：在水资源的管理上，之前水利部与环保部在主要流域共建的水资源管理局，不能承担起流域环境问题的协调职能吗？

王毅：在主要流域，我们设有水资源保护局，在一个时期内该机构形式上曾实行水利部和环保部双重领导，但是两个部门在预算、人员安排、信息分享等问题上不能达成共识，导致这个机制无疾而终。目前，流域委员会只是水利部的派出机构，而不能代表环保部，也不能代表水域的各个利益相关方。

因此，我建议，应优先开展流域环境管理派出机构的试点工作，负责流域环境质量的监管和协调，当然可以考虑通过流域机构的重组将水资源管理和水环境管理统一起来。

建议直接考核环境质量

《21世纪》：《决定》也专门谈到要独立进行环境监管。这是否意味着要启动环保系统的垂直管理改革？

王毅：现在环境问题很重要，所以有研究认为要进行垂直管理，改变目前地方环保机构受环保部和地方政府双重领导的体制。问题在于，如果环保要垂直管理，那么民生领域同样重要的食品和药品等领域是否也都要实行垂直管理？我认为需要充分的论证，垂直管理也有垂直管理的问题，它不能充分发挥地方的积极性。三中全会决定指出，要加强中央政府宏观调控职责和能力，同时也要加强地方政府在环境保护方面的职责。

《21世纪》：《决定》也提到要进行独立环境执法。

王毅：和独立进行环境管理一样，我不认为这意味着环保执法要垂直管理。

其实垂直管理意义就在于防止地方保护，我们可以从更广泛意义上去理解环境监管，包括明确的问责机制、信息公开制度和公众参与机制，发动社会各方面力量参与监管，这样可以大大提高我们的执法效率。假如未来我们有了明确的环保问责机制，出了问题就追究主管领导的责任，恐怕就不需要大规模的行政性的垂直执法。

《21世纪》：《决定》也提出，对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任。

王毅：《决定》说的是法律责任。在法律问责之外，我们还必须建立起行政问责机制。这种机制我们是缺失的。在环保领域，最严格的指标莫过于主要污染物的约束性减排指标，但从“十一五”以来我们从来没有领导是因为节能减排不达标被问责。

现在针对具体的环境管理制度，主管部门都要制定很多考核办法，热衷于复杂多样的考核过程。但我们经常是关注了考核指标如何达标，却忘记了考核的真正目的是提高资源利用效率、改善环境质量和提高良好的生态服务。

与其设计那么多数字指标，不如直接考核生态环境质量。我们别的不看，就看一级领导在任期内，所辖区域的环境质量有没有下降，重点地区的质量有没有改善。如果环境质量下滑，就要明确其行政责任。当然，我国的生态环境复杂多样，社会经济文化条件各异，应该针对不同地区，给予差别对待。（编辑吴红缨）