中国低空开放第一步：通航管理大幅放权

2013年11月21日 00:21
来源：21世纪经济报道作者：肖夏

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中国通航政策改革终于迈出实质性步伐。

11月19日，中国民用航空局（下称民航局）和解放军总参谋部共同颁布的《通用航空飞行任务审批与管理规定》（下称《规定》）在民航局官网公开。依据这份文件的描述，通用航空的飞行任务、起降标准、机场资源、飞行员国籍多个方面的政策限制出现明显松动，尤其通航飞机执飞前的审批程序大幅度简化。

在民间资本和地方政府的合力下，中国通用航空产业近十年来高速发展，但行业却受制于行前审批、飞行空域等方面的限制，近几年来要求修改低空飞行政策的呼声不断。此番三中全会后出台的通航新政，就政府对通用航空产业的管理进行了大幅度放权，相较于十年前出台的《通用航空飞行管制条例》（下称《条例》）明显进步。

但众多行业人士纷纷向21世纪经济报道强调，这份文件仅仅能被视为低空开放的第一步，需要等到后续的《低空空域划设规定》和修订后的《通用航空飞行管制条例》出台才能判断低空开放的程度。

中国航空运输协会通航委副秘书长唐继龙20日对21世纪经济报道表示，这份《规定》突破了审批障碍这一低空开放的最大制约，对于通航产业发展来说是根本性的变革，意味着后续政策的出台将会加快。

资本市场在文件出台后迅速作出了反应。11月19日，中信海直、川大智胜、威海广泰等一批通航产业链上的公司股票纷纷涨停。

多项限制放开

通用航空是除从事定期客货运等公共航空运输之外的其他民用航空活动的所有飞行总称，包括农林作业、应急援救、海洋勘探与维权，以及私人飞行等类型。

11月19日发布的《规定》比起2003年出台的《条例》有了明显进步。北京航空航天大学通用航空产业发展与政策研究中心主任高远洋向21世纪经济报道记者分析，相比之下，《规定》将飞行任务审批的批准对象和审批主体明确化，管理出现明显松动。对比两份文件可以看出，涉及审批的部分，已经沿用十年的《条例》在审批主体、审批对象、审批程序多个环节都相对模糊。

根据《规定》，除9种单独列出的特殊情况外，通用航空飞行任务将不再需要办理任务申请和审批手续，只需在飞行前按照飞行管制规定提出飞行计划申请，并说明任务性质。行业人士一致认为，这一内容大大简化了通航飞行任务的行前审批程序。

派珀天极飞机（中国）有限公司CEO陈澍就感叹，《规定》行文从“只有XX可以做”转变为了“只有XX需要审批，其他自由选择”，真正体现了十八届三中全会提出的“市场占支配地位”的精神，仅这一精神的落实便是重要突破。

根据这份文件，九种仍然需要由军方审批的飞行任务主要是指涉及跨国边境、港澳台、航空摄影、军用航空器、空中禁区、重大活动等的飞行任务。

珠海航太科技有限公司总经理余地对21世纪经济报道分析，从全国排名前45家的通航企业的业务构成来看，近九成是飞行教学、训练和通勤包机业务，只有12%是作业飞行，“前45家的飞行量占到了全国通航业的近95%，而九种审批飞行任务又只占作业飞行的很小一部分”，因此此次审批放开会对全国绝大多数通航飞行业务产生利好。

限制通航产业发展的起降标准也在《规定》中得到关注。《规定》第十条称，通用航空飞行需在野外（含水面）临时起降且不涉及永久设施建设的，临时起降场地由实施通用航空飞行的单位或者个人自行勘选，连同飞行计划一并报所在飞行管制分区。陕西海直翔通航集团经理王向阳对21世纪

经济报道表示，这意味着通航企业自主选择起降点将有很大灵活性，按照以往规定，在郊外，企业不能自行选择通航起降地点，需要提前获得批准。

广州民航职业技术学院副书记林青山分析，“通用航空起飞、着陆标准”由机长或飞行员根据有关规章自主决定等内容都体现了“责任下移”，强化了执行任务飞行人员的“直接责任”。

《规定》还解决了困扰通航产业的机场资源。《规定》第十一条称，从事通用航空飞行的民用航空器临时使用军用机场时间不超过一年的，由管理该机场的军级单位审批，超过一年的按现行有关规定办理审批手续。陈澍分析，第十条的内容意味着军民合用的机场审批权出现下放，此类机场资源也会涌现出来。

通用航空业面临的外籍飞行员执飞限制也有所松化。《规定》第五条（七）称，外籍航空器或者由外籍人员驾驶的我国航空器使用未对外开放的机场、空域、航线从事通用航空飞行，由民用航空局商总参谋部审批。王向阳解释，这一条意味着外籍飞行员被允许从事其他飞行，也有利于引进外国航空器的通航企业开展业务，“比如很多从国外引进的通航小飞机，在国内试飞测试或其他执行允许的飞行任务就方便多了”。

低空开放为期不远

《规定》中的通航飞行审批与管理政策将从12月1日起执行，通航全产业链都将从中受益。

资本市场在文件出台后迅速作出了反应。11月19日，中信海直、川大智胜、威海广泰等一批通航产业链上的企业股票纷纷涨停。

中信海直以海上直升机飞行业务为主，是国内最大的甲类通用航空公司，审批放开后其业务发展会得到明显便利；川大智胜主营空中交通管理系统开发技术，管理松动后对空中交通管理的需求会增加；威海广泰以地面设备为主，审批放开带来的市场增长遐想也将惠及地面设备，此外有直升机业务的哈飞股份、民用雷达的四创电子和去年宣布进军的宗申动力也都将在接下来的通用航空产业发展中受益。

不过多位行业人士向21世纪经济报道强调，不应把《规定》的发布过度解读为空域开放。综合各方的说法，真正的开放还需要“三步走”。

高远洋就表示，尽管飞行任务审批简化，但《规定》明确所有飞行活动仍然要提出飞行计划申请，而按照《通用航空飞行管制条例》，飞行计划仍需要进行审批，这意味着还需要等待《通用航空飞行管制条例》修订版的出台。

另外高远洋提到，规定中提出涉及“空中禁区”的飞行任务仍需审批，但其范围至今并未明确规定。包括《民用航空法》、2003年的《条例》、《飞行基本准则》均未对空中禁区这一表述给出明确的范围。而有业内人士透露，根据现行操作来看，除了边境、军事设施等地区，北京等大型城市上空也被视为禁区。

空中禁区之外，目前中国1000米以下的空域分为三类：管制空域、监视空域和报告空域。其中，管制空域需提前申请并接受空管部门管制；监视空域需要备案，确保雷达看得见、联系得上、管得住；报告空域只需要提前告知飞行任务便可自由飞行，而这一类空域是通航产业最大的发展空间。这些则要等到《低空空域划设规定》和《低空空域管理使用规定》公布，才能明确通用航空到底获得多大的空间。

但唐继龙明确表示，审批环节实现从军方向局方转移，意味着高层对于整个低空开放改革的思路出现明显变化，“只要高层的思路变了，体制的问题就能推动解决，那后续的政策出台就会得到促进和加快。”（编辑徐炜旋）