周放生：垄断行业产权多元化迟早会动

2013年11月22日 01:01
来源：第一财经日报

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专访中国企业改革与发展研究会副会长周放生：垄断行业产权多元化迟早会动

汪时锋

十八届三中全会提出的混合所有制进一步明确了国有企业深化市场化改革的方向。《第一财经日报》记者日前就此专访了中国企业改革与发展研究会副会长周放生。他认为，国企产权制度改革是关键，只要推动了国企产权制度改革，剩下的改革就将顺理成章。而对于石油石化、电信这样的垄断企业，早晚也将实施股权多元化。

搭建三级监管模式

第一财经日报：按照目前决定的内容，未来的国资监管模式可能出现同淡马锡和中央汇金公司相仿的三级架构，请问在现有基础上，三级架构如何搭建？

周放生：首先，搭建三级架构的基础也是关键要素是混合所有制带来的产权多元化。因为只要推动了国企产权制度的改革，剩下的改革就顺理成章了。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）要求，划转部分国有资本充实社会保障基金。那么在三级架构中的第三层次，也就是企业一级，今后可能会将部分产权划转到社保基金、养老保险基金、医疗保险基金等，在国有经济内部实现多元化，再加上民营资本进入，实现混合所有制。

在第二层次，也就是国有资本运营公司将持有三级企业部分股权。公益性的央企可能专门有一个管理公司来持股，竞争性央企可能有多家国有资本运营公司。这一层次可以利用国资委设立的国新、国投或诚通三个资产管理平台，也可以新建，但整体数量恐怕不会太多。

这些国有资本运营公司就是单纯的持股职能，就是一个个淡马锡，人员不会多但要很精干，管理资本，不管理企业。

国有资本运营公司以股权比例进入被持股企业的董事会，而被持股企业的经理班子由董事会选聘，完全市场化。只要国有股不再控股，工资总额则会放开。至于持有股权比例是否要求控股，就淡马锡的经验来说，几乎对属下企业很少有绝对控股的，最多是单一大股东。

在第一层次的国资委，按照我对《决定》的理解，其职能应该是监管分开、监运分开，只管制定国资监管规则和“裁判吹哨”，而不是现在这样“裁判员”和领队集一身，“领队”的职能应该放给资本运营公司。

设立三级监管机制，将来的变化估计不小。在我看来，将来的状况是，竞争性领域不再有国有企业了，而只有国有资本，今后真正保留的国有企业会很少。

日报：实施三级架构改革的难点在哪里？

周放生：难点之一在国资委本身，估计改革后国资委的职能会有较大的调整，自我改革是比较难的。当年朱镕基在推动专业经济部门改革时就经历过这样一个过程。

对于第二、第三层次的企业负责人来说，难点在于如何解放思想。具体来说，改革对位于第三层次的企业负责人带来的变化很大。有些人可能原来是中管干部、委管干部，但今后他们所在企业成为混合所有制，其个人身份定位也会发生很大的变化。对于第二层次的企业负责人，其掌管的国资运营公司由原来的统管变成了持股，这需要企业负责人在认识和观念上进行改变。

为了顺利推进改革，要在人事选聘和薪酬制度上进行革新。设想一下，如果经理层是董事会、股东大会聘请的，薪酬方面由市场决定，企业负责人还可以根据《决定》提出的允许混合所有制经济实行企业员工持股，那么企业负责人还会再留恋行政级别吗？改革可以在竞争性行业的企业中先行先试，再顺利推广到其他企业。

对于整体改革来说，对企业实行股权多元化，就要触碰到利益集团的利益。为防止利益集团掣肘，就需要领导人下定决心，同时拿出可行的方案。

垄断行业产权多元化迟早会动

日报：对于石油石化、电信移动这样的超大型央企来说，未来如何实施股权的多元化？

周放生：《决定》指出，进一步破除各种形式的行政垄断。就我理解，行政垄断指的就是石油石化和通信，这两个板块将来迟早会动。首先可能是打开产权，变成混合所有制，在此基础上把竞争性环节剥离，例如将辅业公司、专业化公司分离出去，或者直接改制。主业仍应保留骨干公司，企业规模会小很多，同时主业公司的股权也要多元化了，资本投资公司仅持有这些主业公司的国有股份。

日报：如果在涉及国家军事和经济安全的行业企业也实行股权多元化，对国家安全本身有什么影响？

周放生：现在谈国家安全，主要是军事安全，这方面可能动得不大。但我们也应该看到，国外的军工都是私人企业，政府完全可以通过制定很多规范来确保国家安全。

现在国航这样的企业，本身就很像资本运营公司了。真正制定改革方案制定还是很复杂的事情。要有思想解放、利益超脱、懂产业、懂资本、懂法律、懂规则、懂管理、懂国有资产监管体制的人来参与方案制定。

日报：股权多元化改革对自然垄断和特许专营企业可能会有什么变化？

周放生：自然垄断主要是两大电网公司的电网和铁路公司的铁轨，剩下的其实都不算自然垄断。《决定》要求，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化，进一步破除各种形式的行政垄断。

盐和烟草是特许专营商品，改革后将同时受到国有资本监管部门和行业主管部门的监管。中储粮和中储棉将来则是公益性国企，应该成为被政府严格监管的企业。

关注国资体制性流失

日报：由于当前中国的监管体制、法律体系和政府监管能力远未健全，也没有形成美国那样的诉讼文化，那么在改革过程中，如何防范国有资本流失？

周放生：国有资产流失有两种情况，一种叫体制性流失，一种叫交易性流失。我们平时看到的大多是交易性流失。必须承认，交易性流失的确存在，而且是在改革中必然会发生的。

流失案例会促使我们不断修改完善相关法律法规体系。应该说，目前防范交易性流失的监管和法律体系已经比较完备了。这套体系只要能够得到严格执行和监管，就可以防止大的流失。

第二种流失叫体制性流失。如果不改革、不改制，难道国资就没有流失吗？其实会有更严重的流失。中石油的“贪腐门”就是典型的案例。假设一个老总受贿200万，就可能产生10倍、20倍的国有资产流失。再怎么改制能流失得了这么多？我们更应该关注体制性流失。大量的浪费和贪腐是惊人的。

所以必须改革，不改革就是最大的流失，年年、月月、日日在流失。利益集团不支持改革，道理很简单，因为股权多元化后有民营资本、员工资本盯着，就不容易拿了。