楼继伟：房产税改革方向是“清费立税”

2013年11月22日 01:01
来源：第一财经日报作者：张静

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十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）对深化财税体制改革指明了路径。

财政部部长楼继伟近期在接受新华社等官方媒体采访时表示，《决定》指出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，是对财政职能作用的重要论断。

《决定》对房产税等问题指明了改革方向，楼继伟表示，下一步房产税改革方向是减少房产建设和交易环节税费，增加保有环节税收，配套推进清费立税。

税收将转为预期目标

《决定》明确，改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度。审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。

针对改进预算管理制度，楼继伟表示，这项改革的一大着眼点是改进年度预算控制方式，预算编制和审查的重点由现在的收支平衡状态更多向支出预算和政策转变。

“这一转变带来的变化很多。”楼继伟解释说，税收将不再是预算确定的任务，而是转为预期目标。预算审批的核心如果是收支平衡，为实现这一目标，就必须完成税收任务，否则就会扩大赤字。”这一方式很容易带来预算执行“顺周期”问题：经济较热时，完成税收任务比较容易，财税部门倾向于少收点，民间钱越多，经济就越热；经济偏冷时，财税部门为完成税收任务倾向于多收点，就会收“过头税”，民间钱少了，经济就更冷。预算审批重点转向支出政策，收入预算从约束性任务转向预期性，意味着更多强调依法征税，应收尽收，不收“过头税”。

根据目前的预算管理制度，每年“两会”期间通过的预算案具有一定约束性，如果难以完成可上报人大常委会进行调整。

有地方财税官员表示，经济偏热的时候，收入任务容易完成，但为了保证最终数字偏差不大，往往年初预算案报出较低的增幅数字，通过人大常委会的数次会议不断调整，最终在年末调整至接近实际收入增幅。但是在经济偏冷的时候，“过头税”情况则较为严重，很多税务部门为了完成当年任务让企业提前上缴下一年的税。

楼继伟还指出，改进预算管理制度也将推进预算的公开透明。目前预算公开的一般是收支情况，下一步将更多推进政策公开，让公众更好地了解预算。

减少房产建设和交易环节税费

税制改革也是财税体制改革的重头戏，《决定》提出完善税收制度，并提出加快房地产税立法并适时推进改革。楼继伟表示，下一步房产税改革方向是减少房产建设和交易环节税费，增加保有环节税收，配套推进清费立税。

对于《决定》中提到的“房地产税”涵盖范围，财政部财政科学研究所所长贾康近日表示， “房地产税”，并不是单指房产税。凡是和房地产相关的税收都可以纳入这个概念。他认为，房产税的推出还需要经过“在改革中总结经验之后，从条例和暂行条例，再到法”的过程。

此前财税领域的学者均认为，房地产领域税费应当先清理。贾康多次表示，整个房地产税要系统化，要整合优化，包括从土地开发，到提供的成品交易，再到包括居民消费性住房保有的各个链条上的税费都要优化。“该取消的取消，该确立的确立，这是房地产税要有的框架。”

楼继伟称，下一步还将推进消费税改革，调整消费税征收范围、环节、税率，进一步发挥消费税对高耗能、高污染产品及部分高档消费品的调节力度。

此外，《决定》明确提出，要加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。楼继伟直言，当前我国税收优惠政策尤其是区域优惠政策过多过滥。

他说，已出台实施的区域税收优惠政策共有30项，还有一些正在申请的区域性税收优惠政策项目。同时，一些地方政府和财税部门执法不严，通过税收返还等方式变相减免税，制造“税收洼地”，严重影响了国家税制规范和市场公平竞争，必须下大力气清理整顿。

楼继伟表示，要清理已经出台的税收优惠政策，对执行到期的应彻底终止不再延续，对未到期限的要明确政策终止的过渡期，对带有试点性质且具有推广价值的，应尽快转化为普惠制，在全国范围内实施。区域发展规划应与税收优惠政策脱钩，今后原则上不再出台新的区域税收优惠政策，税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定。严格禁止各种越权税收减免。

适度加强中央事权和支出责任

《决定》还对各界普遍关注的中央和地方事权做了清晰划分，提出建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任。

楼继伟认为，目前，我国中央地方政府事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范。一些应由中央负责的事务交给了地方，一些适宜地方负责的事务，中央承担了较多支出责任，中央和地方职责交叉重叠、共同管理事项较多。这种格局造成目前中央财政本级支出只占全国总支出的15%，地方实际支出占到85%。中央直接管理的事务太少，大量交给地方管理，又通过大量专项转移支付补助地方，客观上会不同程度干预地方事权，地方也无动力做好本不适于地方承担的事务。

楼继伟表示，改革的方向就是在合理划分中央地方事权和支出责任基础上，适度加强中央事权和支出责任，减少委托事务，中央和地方按规定分担支出责任。同时，通过转移支付等手段调节上下级政府、不同地区之间的财力分配，补足地方政府履行事权存在的财力缺口，实现事权和支出责任相适应。