安徽成内地最快土改引争议官员倍感压力闭口缄言

2013年11月22日 21:46
来源：经济观察报

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安徽：跑得最快的土改

种昂

这两天，张启民奔波于安徽各级发改委，忙于申报一个总投资10.5亿元的农业项目。他所在的安徽帝元生物科技有限公司（以下简称“安徽帝元”）正酝酿在宿州市埇桥区投建一个2万多亩的现代农业循环经济产业示范园。

农业投资有着投资大、风险高、回报期长的特点。作为该项目的负责人，近来张启民遭遇到了土地、资金、政策等各方面瓶颈与障碍。正在此时，安徽省11月12日发布了《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》（以下简称“《意见》”），让他看到了一条被打开的政策通道。

1978年，十一届三中全会之后，安徽凤阳小岗村开创了农村家庭联产承包责任制，拉开了中国改革的大幕。35年后，恰在十八届三中全会闭幕的当天发布《意见》，使得安徽再一次扮演起“土地改革”先行者的角色。

历史总有着惊人的相似。在中国新一轮改革大幕即将拉开之际，安徽能否像当年小岗村“大包干”那样，产生出震惊世人的创举？

涉农企业的困境

十八届三中全会因给今后十年中国改革提供方向的指引而受到全球瞩目。恰在全会闭幕的当天，安徽省对外发布了《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》，不禁让人猜测背后的深意。

根据《意见》，安徽省确定在凤阳、涡阳县、埇桥区、颍泉区等20个县（区），从农业经营主体、农村土地市场建设、农村集体“三资”管理、公共基础设施建管、信息和金融服务6个方面开展改革试点。

《意见》一经发布，多项改革内容立刻引发热议。有人赞誉其是自“大包干”后第二次土地改革；有人指其有打政策“擦边球”之嫌；有人质疑其违反现行政策；甚至还有人预言，即使在安徽试点了也难以在全国推广。

不过，安徽帝元项目所在地——宿州市埇桥区被选为试点，却让张启民看到了投资农业的希望与前景。在《意见》中，安徽帝元这样的企业正是被培育的新型农业经营主体。

安徽帝元原是一家生产“化肥养分控失剂”的涉农企业。2011年9月，该公司流转了宿州市埇桥区朱庙、塔桥两个村5400亩耕地，进行规模化种植。像众多投资者一样，安徽帝元涉足农业生产是看中了土地中潜藏的价值。

目前，当地农户种植小麦、玉米，一亩地每年产值约在1500元至1800元之间，各种成本总计为500元至700元不等。安徽帝元的计划是，通过种植反季蔬菜、养殖畜禽以及农产品深加工，每亩土地产值可提高到5000元，增长约3倍；通过大型机械的应用、农药化肥的统一采购，规模化种植、集约化管理反而可使成本更低。

流转5400亩耕地仅是安徽帝元投资的第一步。按照规划，企业将在2016年前建成占地2.3万亩的现代农业循环经济产业示范园项目，涵盖蔬菜种植、畜禽养殖、农产品深加工、生物质能源等五大板块，总投资高达10.5亿元。

安徽帝元仅是当地政府急需培育的千万个新型农业经营主体中的一员。根据《意见》规划，安徽农业种植骨干将由原来一家一户逐渐向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业为主的新型农业经营体系过渡，2015年后者经营面积将占承包耕地50%以上。

安徽省农委合作经济指导处处长吕健魁表示，由于农业投资大、风险高、回报期长，目前像安徽帝元这样愿意涉足农业的主体仍是少数。根据统计数据显示，安徽省流转耕地占耕地总面积仅有27%。

就连闻名全国的小岗村也正遭遇找不到投资者的尴尬。2012年，小岗村村委一面将4300亩耕地流转集中，一面对外招商引资。最初，村党委书记郑树锐还担心万一投资者挣不到钱跑了咋办，可一年过去了，他坦言，根本就没有人肯接盘。可是，承诺给农户的每亩每年按700斤原粮算的折价款必须兑现，流转到手的土地不能撂荒，4300亩土地的经营负担和风险都压在了村委的肩上。

开辟政策通道

正如宿州埇桥区农委经管站站长葛思科所言，多年来投资主体稀缺，主要因为涉足农业表面风光，实则处处隐藏着不确定性——土地流转、融资贷款、水利配套、农户安置等点点滴滴都离不开政策的扶持、政府的帮助。可现实中，很少有地方能为企业提供顺畅的投资通道。

当一个个投资农业的典型性困境接踵而至时，张启民也感到，现行政策下投资农业远非看上去那么简单。

按照安徽帝元与农户签订的流转合同，每亩每年支付1000斤小麦的折价款（今年1180元）。如果流转2.23万亩土地，每年仅此一项就高达2600多万元。投资商买入城市土地后，可立刻抵押变现，农业土地流转的只是经营权，耗费巨资却无法从银行融资贷款。

每亩1180元的流转费要支付、总投资10.5亿元的示范园项目要上马，安徽帝元一度苦于资金的短缺。

仅流转农田还不行。企业为了提升土地产值会延伸产业链，建设晒场、仓储、加工厂等配套设施。现行土地政策规定，耕地不能改变用途，这就需要就近改造原有的农村建设用地。事实上，2012年安徽帝元种植玉米获得丰收，却因为没有晒场、仓储，导致大量玉米受潮霉变，亏损了数百万元。而规划中农产品和畜禽加工厂也须另行征地。

近来，张启民又遇到了新的难题。流转到手的土地上坟头众多，阻碍大型机械设施的使用，可平坟却遭到了千家万户的反对。

农业投资大、风险高、回报期长，最初三年安徽帝元无法实现盈利。而后续资金何时能到位、建设产业示范园能否流转到连片的土地、加工厂所需工业用地指标如何获得、农田水利设施能否配套到位……这些投资农业的共性难题，同样让张启民感到，企业上要面对政策诸多不确定性，中要面对激烈的市场竞争，下要面对千万农户的不同诉求。

正当张启民困惑之时，安徽省在十八届三中全会的最后一天发布了《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》，《意见》中金融创新、集体建设用地、基础设施等内容正涉及企业眼下所亟待解决的资金、土地、水利设施等难题。

作为制定《意见》牵头方，安徽省财政厅农村综合改革处处长胡德林表示，这一改革政策正是针对当前农业和农村发展面临的新情况、新问题来设计的。经营主体、土地市场、“三资”管理、基础设施、金融服务和信息六大方面，彼此关联、互为支撑，试图为下一轮农村改革在政策层面开辟一条通道。

如，“推进农村金融创新”涉及到投资者的融资难题；“允许集体建设用地用于工业、商业、旅游”为农产品深加工、提升农业产值提供了可能；“加强农村公共基础设施建设统筹规划”试图为投资者提供农田水利配套的保障；“建设统一的综合信息服务平台”则为农业提供人才、技术方面的培训。所有这一切都是为了培育更多的农业新型经营主体。

事实上，安徽帝元正是通过金融创新、化解资金的瓶颈才成为了农业新型经营主体。其实，在《意见》正式发布之前，在此方面就做出过尝试。安徽帝元找到中信信托有限责任公司，双方于今年10月10日拿到了中国土地流转第一单信托产品的“准生证”——“中信·农村土地承包经营权集合信托计划1301期”。

所谓土地流转信托，是将农村土地使用权作为信托财产，委托信托公司经营管理，其目的是实现农村土地流转。

原本安徽帝元从农户手中流转土地，如今土地是先流转到中信信托，再转交由安徽帝元经营。安徽帝元的身份也从原来的承包商变为第三方服务提供商。根据双方的协议，安徽帝元保证每亩土地的收益，中信信托承诺为产业示范园项目融资。

框架内的探索

35年前，小岗村在试行“大包干”之初曾引来众多非议；35年后，安徽省《意见》中“建立宅基地退出补偿激励机制”，“允许集体建设用地用于工业、商业、旅游”，“建立统一的城乡土地交易市场”等诸多创新性内容同样引发了社会各界的热议、争论，甚至是质疑。

土地是社会稳定的基石，加之《意见》刚刚发布、无具体的实施细则，各种观点的争论与交锋让安徽省许多官员倍感压力，连呼“敏感”而闭口缄言。

安徽省财政厅农村综合改革处处长胡德林对此澄清道，安徽改革起源于国务院农村综合改革工作小组的谋划、部署，完全是在十八届三中全会的框架内。

2006年，时任总理的温家宝把乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革作为农村综合改革的主要任务。经过了7年时间，三项任务基本完成，未来中国农村改革应向何处去，从去年国务院农村综合改革工作小组开始未雨绸缪。

2012年7月，国务院在全国选择了10个省承担综合性示范试点工作，其中浙江（东部）、安徽（中部）、宁夏（西部）三省又被定为改革试点的重点省份。改革的主要目标正是着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业生产经营体系和社会化服务体系，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化。

显然，这一轮农村综合改革与7年前相比，完全不可同日而语。“人—地”是最为核心的社会关系，涉及亿万农民的生产、生活，涉及城镇化的战略布局，牵一发而动全身。30多年来形成的一家一户分散经营农业模式一旦被革新，土地将释放出巨大的红利；可一旦改革方案有缺失，也会付出惨重的代价。

从去年7月起，安徽省由省财政厅牵头，省农委、省国土厅等部门共同参与，着手新一轮农村综合改革方案的起草。事实上，安徽省《意见》于2013年10月28日就已经出台，只等十八届三中全会对外发布。

对于外界的热议和质疑，胡德林解释道，《意见》中所涉及的改革内容，有些是在安徽进行了尝试，有些则在外省已有成功的案例。安徽的创新只是集成式创新，系统性推进。

如“允许集体建设用地用于工业、商业、旅游”，小岗村已经利用农村建设用地建起了大包干纪念馆、沈浩纪念馆和商业街，涉足商业和旅游产业；同为全国十大明星村的华西村企业多达60多家，早已涉足钢铁、有色金属、纺织、化纤、服装、建筑、化工等诸多产业，2011年华西村GDP总量高达500多亿元。

在胡德林看来，遭到广泛质疑的“建立宅基地退出补偿激励机制”绝非外界所说的“买卖”、“入市”，而是为那些在其他村镇生活、工作的村民就近调换宅基地提供方便，另外，也可以给自愿放弃宅基地的进城农民部分经济补偿。

“建立统一的城乡土地交易市场”更是与十八届三中全会公报中“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”相一致。

土地是农民的“命根子”，但往往也是农民利益被侵害最多的地方。目前，中国集体性质的土地进入市场的唯一途径是由政府征用，补偿标准却只有“前三年平均年产值的30倍”。按照一亩1000多元计算，总共只有3万多元。经过乡镇各级政府留存，通常农户每亩只能拿到1万多元。可政府转手招拍挂，一亩土地却常常拍出数百万、甚至上千万元的天价。安徽省希望通过改革试点，让农民更多的享有本应属于自己的、沉睡中的财富。

从1978年到2013年，从十一届三中全会到十八届三中全会，安徽再次扮演起“土地改革”探路者的角色。

不过，当下中国“三农”困局的复杂程度远非35年前可比。安徽省社科院城乡经济研究所所长吕连生指出，当年小岗村一个“大包干”引发了中国的巨变。如今，“三农”问题涉及面广、更加复杂，再也不是简单的一个制度、一项创新就能全都化解。中国土地改革需要的是系统性、多层面的探索与试点。

胡德林表示，任何人都不应对某个文件期望值过高。《意见》的发布，仅仅是安徽农村综合改革的起点。他认为，安徽能否完成历史赋予的重任，还要看20个县区试点与探索的结果。■