土地管理重心应注重存量：打破二元结构会有实质性安排

2013年11月23日 00:28
来源：华夏时报

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土地管理重心应注重存量 “打破二元结构会有实质性安排”

本报记者杨仕省北京报道

“本次三中全会文件显示，市场化成为改革总基调，土地领域的改革也必将遵循这一基调。”11月19日，中国土地学会副理事长黄小虎在今年的《财经》年会期间对《华夏时报》记者表示，上述改革基调提出后，接下来能否落实、如何落实，至关重要。

十八届三中全会已对土地改革做出总体部署，未来一段时间土地改革具体路径倾向于地方先行试点，然后带动制度突破。“如何搞好土改，考验的是执政者的智慧，更是多方利益博弈的焦点。”在《财经》年会期间，燕京华侨大学校长华生表示。

改革新起点

“与上一个5年相比，这次官方对市场化的新表述令人期待。”在《财经》年会期间，一位参会的专家这样告诉本报记者。

5年前，十七届三中全会曾聚焦农村改革，出台《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，其中对打破二元结构的土地和户籍制度改革就曾经许下承诺，但并未兑现。

故此，不少学者将十八届三中全会视为重新凝聚共识、深入推进农村改革的新起点。

过去，广大农村无法交易集体建设用地。华生对记者表示，本次三中全会中关于城乡统一的建设用地市场的表述更加积极，推动力度可能增强，但很可能主要是针对乡镇企业用地、经营性用地。

而今，“三农”领域的市场化改革方向已经部分体现在十八届三中全会公报中。公报在提出涉及土地改革的“建立城乡统一的建设用地市场”时，将其放在“建设统一开放、竞争有序的市场体系”下阐述。而十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)也指出，要“赋予农民更多财产权利”，“建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。”

华生认为，现在，中央对集体建设用地入市已经达成高度一致，意义不同寻常。在土改定位上，与十七届三中全会“逐步建立”的表述相比，彰显了新一轮土地改革的迫切性。

在阐述“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”时，公报提出，“必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”

黄小虎则认为，在打破二元结构上，此番会有实质性安排。此次中央明确提出“赋予农民更多财产权利”，鼓励探索农村土地抵押权能。

用途管制

这一轮关于土地制度的争论始于2000年，一直延续至今。华生称，尤其是在新型城镇化的推进中，相关的土地财政、金融问题、社会问题等波及面广，争论激烈。因此，土地在三中全会前后颇受关注。

对此，中共中央总书记、国家主席习近平今年在不同场合多次提到土地改革。

现实的情况是，中国土地制度最明显的特点是二元结构。中国的城市土地属于国家，农村土地属于农民集体。

当中国的城市化层层推进时，农村土地却只有被征为国有，才能投入城市建设。黄小虎同样认为，对这套政府征地、垄断一级市场独家出让土地的制度，多年来褒贬不一。

更多的人认为，弊端越来越大，到了必须改革的时候，应还权于农民，让市场在资源配置中发挥更重要的作用。

而此次三中全会公报提出“建立城乡统一的建设用地市场”，体现在《决定》中放开集体经营性建设用地入市。但附加的条件有一个，“令其在规划和用途管制下，和城市建设用地享有同等权利。”黄小虎说，这部分土地包括乡镇企业用地等经营性用地、农民自建住房的宅基地和农村公益事业、公共设施用地等。

实际上，关于集体建设用地入市问题所引起的争议非常大。

相对而言，此次进入《决议》的存量经营性集体建设用地是最有共识的。

作为负责土地宏观调控的部门，国土部制定中的集体建设用地试点指导意见，也锁定在经营性集体建设用地。“非常谨慎，18亿亩耕地红线不得越线。”一位接受采访的专家表示。

北大学者陶然认为，2008年十七届三中全会确定“缩小征地范围”和在“城镇建设用地范围外，集体建设用地可流转用于非公益性的项目”、“逐步建立城乡统一的建设用地市场”等政策，并确认宅基地是一种“用益物权”。陶然说，此后改革实质性推进步履迟迟，为改革破除法律障碍的《土地管理法》修订数次受阻。

对此，中国房地产学会副会长陈国强表示，“这只能说明，改革难度非常大。”

土改盼落实

“政策方向和目标既定，接下来落实改革应有路线图和时间表。”上海地产经济学会高级经济师顾海波指出。而此次三中全会已经给改革定下总时间表，“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果。”

2002年中共十六大提出这项宏大任务时，明确小康社会要“惠及十几亿人口”，并提出统筹城乡发展的路径。政府此后定下公共服务发展目标——城乡区域间基本公共服务差距要明显缩小，争取基本实现基本公共服务均等化。

陈国强说，如今行程过半，新一届领导班子的任务更加艰巨。2012年，全国城乡居民收入比为3.1:1，和十年前基本相同。城乡公共服务的鸿沟仍然巨大。

国务院参事马力也曾依据2012年数据测算，中国农村和城市福利待遇人均相差33万元。这种差距是全面的，体现在公共设施、教育、卫生、社保等各方面。

“这些年中央加大了资源向农村的倾斜，但实际力度还远远不够，尤其是老少边穷的地方。”陶然认为，城乡的差距还十分明显，加快土改可以缩小差距。

顾海波还认为，城里的人在做决策，农民缺少自己的代言人，他们的声音很难体现。“这些年说的多做的少，效果如何大家心知肚明。”顾海波说，大家的一个共识是，破除城乡二元体制是实现城乡一体化发展、提高农民收入的关键。

土地之外，二元结构的另一个典型代表是户籍制度。

今年6月，国家发改委主任徐绍史在向全国人大常委会汇报时，提出一个涵盖所有类别城市的阶梯式户改路径，并首次明确“全面放开小城镇和小城市落户限制”，有意引导不在户籍地工作和生活的所谓流动人口改变流向。

“这一路径体现了决策层的思路。”国家发改委城市和小城镇中心主任李铁建议，填平城乡鸿沟，既需要切实加大对农村公共资源的投入，也需要财政制度、社保、居住证等相关制度的配套设计。

“土地财政根子在政府定位，而改变现行土地制度，应把土地管理的重心转移到存量土地管理中来。”黄小虎说。

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