保持体制改革与法制建设的张力

2013年11月23日 00:39
来源：中国经营报

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刊发于总2037期《中国经营报》[要闻]版 0条评论被次查看收藏

十八届三中全会做出了“全面深化改革”的重大部署，提出了“完善和发展中国特色的社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的总体目标，不但列出了具体领域中的改革内容，而且凸显出在一些重大关系上将出现体制层面的深刻调整，其中必然会出现突破现行法律相关规定的情形，需要给以特别慎重的处置。

从目前已经宣布的改革清单来看，有不少就面临已有法律规定的制约，比如，在国有企业改革方面，对国企管什么、谁来管和怎么管，需要同《企业国有资产法》的相关规定相协调；加快农村土地流转，特别是同国有土地同权同价的要求，则同《土地法》有所冲突；具体如放开“单独二胎”，则涉及同计划生育有关的法律法规，至于废止“劳动教养制度”，则相当于废除与劳教相关的一系列法律文件，如此等等。

改革遭遇法律瓶颈是完全正常的，因为中国30多年的体制改革本身是一个相对已有制度的“破”的过程，而一切体制层面的“破”，最终都会面临如何对待已有法律的问题，无论从理论还是逻辑上说，这都是不成问题的问题。但在当下的中国，这又确实是一个问题。其中涉及的不仅是不少法律规定本身就是改革中逐步建立起来的，曾经是“改革成果的合法化乃至法律化”，还涉及改革以来，我们在“破”与“立”的关系上，存在一定的失衡，制度化特别是法制化的进程相对滞后，无法可依、有法不依和执法不严的情形时有发生，更涉及未来在“推进国家治理体系和国家治理能力现代化”的进程中，强化法律的地位、法制的健全和法治的权威是极为重要的一环，所以，今天谈论改革与已有法律的关系时，不能简单沿用当年刚开始改革时那种“改革天然合法”的态度，在“探索”“创新”或“试点”的名义下，无视法律，随意作为，而必须权衡利弊，不仅周密考虑具体事项上的进退，还要整体评估对法制体系和法治原则可能带来的冲击。

其实，从最近上海建设自贸区的实践中，已经可以看出端倪。上海自贸区作为国家级试验区，当然需要“先行先试”，遇到现行法律的屏障也在所难免。为了解决有关法律规定在自贸区内的实施问题，8月26日，十二届全国人大常委会第四次会议审议了《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区等国务院决定的试验区内暂时停止实施有关法律规定的决定（草案）》，批准“在试验区内，对负面清单之外的外商投资暂时停止实施外资企业法、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法3部法律的有关规定”。这里最有价值的不是具体法律规定的“被悬置”，以便为改革开通道路，而是通过规范的立法程序将相关规定暂停实施，程序的合法赋予了自贸区试验的合法性。

中国的改革仍然“在路上”，每个阶段性成果需要及时制度化，这才符合“体制改革”的内在要求，否则改革就存在“狗熊掰苞米，掰一个，扔一个”的风险，在政府主导、“首长工程”的改革策略下，尤其如此。但就其本质而言，改革始终是动态的，而法律则是相对静态的，我们需要不断改革，却不能随时修改法律，只要坚持依法治国的原则，改革就不能不适应法律相对稳定的属性。这就要求国家在体制改革和法制建设之间保持必要的张力，维持“破与立”之间的一定节奏。

如此张力和节奏，不但应当体现于立法，也要考虑执法的实际情况。为了给改革留出余地，立法需要相对超前，以免过于频繁地修法，而降低法律的严肃性，造成机构和公民依法行为时的不适应。但超前的幅度必须科学合理地设定，因为社会生活所有方面并非都能同步跟随法律前行，有些领域长期存在的执法滞后困境，就同此有关。

改革必须纳入法制的轨道，这是改革给中国社会带来的整体进步的成果，也是进一步改革的保障乃至制约，需要改革者以更大的智慧来驾驭之。