刘胜军：改革是没有硝烟的战争政治家要敢动真格

2013年11月26日 17:37
来源：南方人物周刊

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三中全会将如何改变中国

十年来最被外界叫好的一次会议，将会产生什么样影响

特约撰稿刘胜军(中欧陆家嘴国际金融研究院执行副院长、《下一个十年》作者)

还权人大，既是落实宪法的要求，也是深化改革的机制保障

11月15日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》公布，迅速激发市场热情，可以说是准确、全面地回应了社会高涨的改革诉求，也把准了中国经济和社会的脉搏，将对未来十年产生深刻影响。

2012年10月，我曾撰文“十八大后的18项改革”，呼吁在以下领域推动切实改革：利率市场化；减税；征遗产税；破央企垄断；央企改革；央企利润补养老金；废IPO审批；民资办银行；居民境外投资；知识产权保护；政府退出经济领域；财政民主；环保；抓贪官压房价；城市化；撤发改委；司法独立；政府瘦身放权让利。

出乎意料的是，这些多少带有理想色彩的建议，几乎都在《决定》中得到了体现，例如设立知识产权法院、地方司法独立、IPO实行注册制等等。正是由于这样的突破，《决定》赢得学界一片好评。长期呼吁改革的吴敬琏先生也说，“我对这个《决定》评价很高。”

当今中国面临的主要问题

由于现有经济发展模式的缺陷、体制与机制的不完善，中国在经济高速增长奇迹的背后也积累了诸多问题：腐败、污染、收入分配差距过大、食品安全、高房价等等。

上述问题亦是民众多有怨言的原因。由此出发，可以梳理出背后的体制性因素，而这些体制性因素即成为改革的对象：1)国企改革不到位，依然存在政企不分、行政垄断等因素，公平竞争难以实现，所有制歧视仍存；2)土地、劳动力、资本等生产要素价格市场化还不到位，导致了扭曲性激励；3)政府掌握过多资源支配权、审批权，带来严重的腐败和寻租现象；4)在GDP主义推动下，出现了地方政府公司化的趋势，地方政府的逐利行为与执法功能出现明显冲突；5)司法体系缺乏独立性，频频受到官员干预，甚至出现了类似于重庆“唱红打黑”这样令人惊悚的践踏司法行为；6)尽管大量农民工流入城市，但囿于户籍、土地等制度的束缚，城乡二元结构难以打破，城镇化难以深入推进。以上海为例，2012年上海2300万常住人口中有高达900万人没有上海户籍；7)社会保障体系尚未建立，公众面对教育、医疗、养老“新三座大山”的压力，再加上高房价问题，导致消费率持续走低，投资率创50%的历史纪录，在全球金融危机之后，这种结构性失衡带来的产能过剩问题突出；8)政府公信力严重透支，致使社会矛盾不断激化，社会稳定堪忧。

《决定》开启全方位改革

《决定》提出的全面改革，对中国面临的主要体制性问题进行了大胆的描绘。

1、对政府职能进行顶层设计

《决定》认识到，“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系”。这意味着政府职能要从目前较多地关注经济建设，转变为法治政府和服务型政府。

按照这样的顶层设计，政府就需要逐步退出对微观经济的干预，让市场成为主角，政府成为市场经济的“守夜人”。《决定》提出，“确立企业投资主体地位。企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，政府不再审批…… 最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批”。相应地，发改委的审批权力将被大大压缩。企业可以根据自身的需要灵活做出投资决策，而不必耗费大量精力跑项目。

针对GDP主义，《决定》要求，“纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况”。但地方官员追求GDP不仅是为了政绩，更是为了从中寻租。因此单纯依靠改变政绩考核指标恐怕难以扭转这一倾向。

政府职能转变的另一个内容就是减少对大学等社会机构的行政控制，还原其本色。《决定》为此提出，“推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别”。一旦摆脱行政干预的束缚，大学、医院将更能按照其专业性运转，不断提升效率和活力，这对推动教育质量和医院服务质量的改善至关重要。

一个有效政府首先应该是有限政府。为了改变政府部门过于庞大的问题，《决定》大胆建议，“优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县(市)体制改革”。这回应了学者“撤销地级市”的呼吁。地级市的设立是没有宪法依据的，依据仅是中央一份文件。地级市存在价值不大，往往是“以文件落实文件，以会议贯彻会议”。

2、“策略性”推动国企改革

近年来，国企改革的推进遇到意识形态和既得利益的双重阻力，出现了停顿态势。《决定》采取了既回避意识形态争议又迂回推动国企改革的策略：一方面，《决定》继续捍卫国企地位，“必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力”；另一方面，《决定》试图通过概念创新来推动理念转变。

《决定》最大的理论创新，在于提出“以管资本为主加强国有资产监管，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”，这是一种理念的转变。“国有资本”概念的提出，意味着更加关注资本的效率与回报率，而非资产规模。这为国有股份减持提供了理论基础：央企的国有股份比重完全可以从目前的70%左右降至30%左右，以提高资本的杠杆效应。

在“管资本”思路的引申下，《决定》提出“积极发展混合所有制经济。鼓励非公有制企业参与国有企业改革，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业”。这意味着更多的国有企业将可以顺利地转变为混合所有制企业，甚至由非公资本控股。为解决国企的激励难题，本世纪初中国曾经在国企推广MBO(管理层收购)，因遭到国有资产流失的质疑而被迫停顿。一旦实现混合所有制，管理层激励更能名正言顺地推进。

为弥补日益突出的养老金缺口，《决定》提出“划转部分国有资本充实社会保障基金。提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生”。尽管中国养老金存在较大的漏洞，但国有资产的规模足以弥补。

对于36条(2005年)、新36条(2010年)未能打破的“玻璃门”，《决定》提出“进一步破除各种形式的行政垄断。废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法”。相信本届政府能在实际执行力方面取得突破，努力消除所有制歧视。

3、使市场在资源配置中起决定性作用

为进一步完善市场机制，《决定》提出“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”。而要建立“统一开放、竞争有序的市场”，就必须消除垄断、减少行政干预和所有制歧视，建立清晰透明的市场规则。

围绕这一任务，《决定》明确了具体的方法，“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。推进工商注册制度便利化，削减资质认定项目，由先证后照改为先照后证，把注册资本实缴登记制逐步改为认缴登记制”。其中部分内容已经开始在全国或上海自贸区推进。注册资本制度的变革，既降低了企业创业的门槛，也减少了企业家被以虚假出资、抽逃出资罪被起诉的风险。

价格杠杆是主要的市场机制。《决定》要求“完善主要由市场决定价格的机制。凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格”。据此，生产要素价格市场化程度有望提升。生产要素价格的市场化，将提升资源配置效率，也势必会降低居民生活成本，对国民收入分配格局产生影响。

4、金融改革

金融改革有三大核心任务：利率与汇率的市场化，银行业的对内开放，股票发行制度改革。对此，《决定》都有涉及，“允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构。推进股票发行注册制改革。发展普惠金融。完善人民币汇率市场化形成机制，加快推进利率市场化，健全反映市场供求关系的国债收益率曲线。推动资本市场双向开放，有序提高跨境资本和金融交易可兑换程度，加快实现人民币资本项目可兑换”。

上述金融改革如能落实，将在一定程度上改变金融体系低效率的状态，扭转金融特权化的趋势，缓解民企融资难，并为居民财富保值增值开辟更多渠道。例如，股票市场实行注册制，将有助于吸引更多优质公司上市，逐步从财富分配的场所转变为价值创造的场所，其相对于房地产市场的吸引力也将有所提升。存款利率的市场化，也将提高银行存款的实际回报率。

5、财税改革

长期以来，各级政府三公经费、地方融资平台债务问题突出，乱花钱得不到遏制，既没有透明度，也缺乏制衡机制。财税改革主要解决两个问题：一是“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度”；二是“发挥中央和地方两个积极性”。

财政民主被不少学者视为深水区改革的突破口。《决定》提出“实施全面规范、公开透明的预算制度。审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”。这是关键一步。财政透明度是财政预算监督的前提，也是还权人大的必要条件。从关注赤字到关注支出预算，意味着政府“随便花钱”的状态将得到遏制。

针对不断增加的地方债务风险，《决定》要求“建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”。一旦建立起权责发生制的政府财务报告制度，将有助于克服官员在政治周期驱使下过度举债的倾向。建立财务报告制度，也是地方政府发行市政债券的前提条件。

在税制方面，除了要“逐步提高直接税比重。推进增值税改革，适当简化税率。加快资源税改革，推动环境保护费改税”之外，还明确“加快房地产税立法并适时推进改革”。对于存在较大争议的房地产税，目前并未经过立法程序，应该回到立法的轨道上来推进。

税收优惠是地方政府招商引资的利器，也加剧了不合理竞争。为此，《决定》提出“税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，清理规范税收优惠政策”，是十分必要的。

由于目前地方政府财权弱于事权，未来中央、地方财权事权调整的原则是“适度加强中央事权和支出责任”，除了国防、外交、国家安全外，“关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权”。

6、围绕城镇化的改革

城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，而户籍与土地制度是核心环节。

《决定》提出“建立城乡统一的建设用地市场。允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价……”土地流转的推动是一场革命，为改革土地过度分散带来的效率低下、发展现代农业创造了条件。

同时，土地也是一块巨大的经济蛋糕。有学者认为，过去几十年地方政府在征地中获得的土地差价收入高达数十万亿元。与征地有关的冲突也不断出现。《决定》提出“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。这意味着农民有望从土地增值收益中分得更大一块蛋糕，这对扭转中国失衡的国民收入分配结构有深远意义。

对于敏感的户籍问题，《决定》采取了区别对待的方法，“逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”目前，特大城市的资源瓶颈和管理瓶颈特别突出，未来城镇化的重点是中小城市。

要推进城镇化，就必须建立有效的社会保障体系。《决定》提出“整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度。完善社会保险关系转移接续政策。”转移接续，意味着人口流动将得以突破社保关系的束缚。

为打破医疗瓶颈，《决定》在医院市场化方面终于迈出了关键一步，“鼓励社会办医。社会资金可直接投向资源稀缺及满足多元需求服务领域，多种形式参与公立医院改制重组。允许医师多点执业，允许民办医疗机构纳入医保定点范围”。可以预期，民营资本的进入，将增加医疗供给能力，而竞争的加强也有助于改善服务质量与管理效率，缓解看病难、看病贵。与新医改相比，《决定》更加注重引入竞争机制的重要性。

7、深化对外开放

以开放倒逼改革，是中国的一条重要经验。中国当年冒着巨大的风险加入世界贸易组织，为中国经济开辟了巨大的空间。如今，中国的开放需要从制造业领域深入到服务业领域，而上海自贸区为此提供了一个试验田。

《决定》提出“放宽投资准入。统一内外资法律法规，推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放，放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务业领域外资准入限制”。显然，服务业的开放将成为重点。

自由贸易区被视为扩大开放的突破口。《决定》明确，“建立中国上海自由贸易试验区是党中央在新形势下推进改革开放的重大举措，要切实建设好、管理好，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。在推进现有试点基础上，选择若干具备条件地方发展自由贸易园(港)区……加快自由贸易区建设。以周边为基础加快实施自由贸易区战略。形成面向全球的高标准自由贸易区网络”。继上海之后，预计会有更多的自贸区获准设立。中国与韩国等双边自贸区也将加快推进。

8、落实宪法，做实人大

《决定》要求“健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。落实税收法定原则”。这意味着，人大将逐步建立起实质性的监督、制衡、问责机制，并收回对国务院的税收授权，改变征税随意化的现象。六届全国人大常委会分别于1984年、1985年通过了《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》、《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。2009年十一届全国人大常委会废止了1984年授权，但1985年授权依旧有效。国务院根据授权，制定了大量税收条例和文件，使中国税收制度形成了世界少见的由行政主导的授权立法制。

《决定》提出“完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径”。这也是非常重要的突破，人大只有引入必要的公民参与和社会透明度，才能通过社会压力改变橡皮图章的地位。立法本身也是利益博弈的过程，美国的利益集团把游说立法作为维护自身利益的重要手段。只有各个利益主体都能表达自己的关切，法律才能真正体现最广大人民的利益。

9、司法改革

司法改革是此次全面改革的亮点。习近平去年在纪念宪法颁布30周年大会上就明确提出“宪法的生命力在于实施，宪法的权威在于实施”，引发社会强烈共鸣。长期以来，中国存在一个奇怪现象：等级越高的法律，其实施效力越差。宪法不如普通法律，普通法律不如行政法规，行政法规不如文件，文件不如领导批示。

《决定》提出“维护宪法法律权威。要进一步健全宪法实施监督机制和程序，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究”。这意味着可能建立宪法法院或其他的违宪审查机制。宪法权威的确立，是中国迈向法治的关键一步。

此外，《决定》还提出要“普遍建立法律顾问制度。完善规范性文件、重大决策合法性审查机制”。这是因为在实践中，政府出台文件政策时常与法律相冲突，导致权大于法的局面，影响了法律的权威性。要全社会信法、守法，必须先从政府自身做起。

为打破地方党政官员对司法的干预，《决定》提出“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。这是一个重大转变，有助于减少司法操纵，提高司法公信力，减少上访事件，让司法成为化解社会冲突的主渠道。司法独立也可以更好地保障公众在房屋拆迁、征地等问题上的合法权益。

《决定》还力图改变法院“公务员化”的不正常现象，明确“建立符合职业特点的司法人员管理制度。改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。明确各级法院职能定位，规范上下级法院审级监督关系”。这些要求如果得以落实，司法系统的专业性、职业化将得到维护，司法系统的官本位、等级观念也会弱化。目前法官完全被纳入公务员序列，法院内部也是一级服从一级的决定，不仅导致司法两审制度形同虚设，也很容易导致案件的审判受到权力寻租、维稳等因素干扰。

此外，《决定》呼吁“完善人权司法保障制度。进一步规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。严禁刑讯逼供、体罚虐待，严格实行非法证据排除规则。逐步减少适用死刑罪名”。这似乎是为了减少重庆“唱红打黑”、曾成杰之死引发的社会忧虑，提升企业家的安全感，缓和企业家移民带来的资源流失。劳教制度的废除，也减少了普通民众的恐惧感。在薄熙来治理重庆期间，出现了不少以劳教打击报复的案件。

《决定》尚未提及的

《决定》尽管提出了令人鼓舞的改革蓝图，但也存在一些尚未提及的议题：1)对于破除行政垄断这个关键命题，没有提出明确的步骤和措施，能否取得突破尚可存疑； 2)“提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到百分之三十”这一幅度显得较为保守；3)用于降低收入分配差距的遗产税没有提及；4)计划生育从双独到单独，力度仍显保守；5)对于反腐，尽管重申“完善并严格执行领导干部亲属经商、担任公职和社会组织职务、出国定居等相关制度规定”，但从社会现实来看，似乎积重难返；6)未能实现大幅度减税；7)虽然《决定》要求“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”，但具体到IPO注册制、利率市场化等具体问题依然没有清晰的时间表。

关键在落实

十八大以来，中共反复强调，改革开放是决定当代中国命运的关键一招。

对于社会对改革执行力的质疑，习近平强调说，“全面深化改革是一个复杂的系统工程，单靠某一个或某几个部门往往力不从心，这就需要建立更高层面的领导机制。中央成立全面深化改革领导小组，主要职责是：统一部署全国性重大改革，统筹推进各领域改革，协调各方力量形成推进改革合力，加强督促检查，推动全面落实改革目标任务。”

从过去几年无疾而终的一些改革来看，某些主管部门是改革的重大阻力。中央改革领导小组的设立，对突破部门利益屏障是非常必要的。

改革需要勇气和智慧。习近平指出，“搞改革，现有的工作格局和体制运行不可能一点都不打破，不可能都是四平八稳、没有任何风险。该干的还是要大胆干。”

尽管新一届领导人对落实改革的难度有清醒认知，但从过去十年的实践来看，改革之路不会一帆风顺。

改革执行力的关键在于领导力，而领导力的核心是言行一致、奖惩分明。改革是没有硝烟的战争，没有人会主动放弃自己的利益，政治家必须敢于动真格。

在去年十八大闭幕的当晚，我发了一条表达“未来十年十大心愿”的微博：“1、不用再到海外买婴儿奶粉；2、能在大超市买到安全的食品；3、白领不再沦为房奴；4、环境污染不再恶化；5、贫富差距不再扩大；6、企业家不再忙着移民；7、裸官不再增多；8、股市从圈钱机器变成价值创造场所；9、人民不再“拼爹”，机会公平；10、对公权力的约束取得显著进展”。

如果《决定》得到很好的实施，实现这条转发逾10万次的的微博心愿可以期待。