资源税改革步入快车道明年上半年料全面提速

2013年11月27日 06:30
来源：南方都市报

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林伯强

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贾康

资源税改革

十八届三中全会再次将资源税推向前台，并且首次以最高层级的文件形式将其写入改革计划。由此，停停走走十余年的资源税改革，迎来了加速深化推进的新时机；而且本届会议强调价财税联动改革，不仅对节约资源、保护环境意义重大，还有望打破垄断，同时给地方政府提供新的财税支柱。

据悉，改革很可能最先从煤炭开始。国务院办公厅近日下发文件，要求加快推进煤炭资源税从价计征改革，为此明确要求今年年底前对重点产煤省份煤炭行业收费情况进行集中清理整顿。

从价计征扩大品种

我国资源税开征于1984年，对原油、天然气、煤炭等先行开征。从1994年1月1日起，资源税开始实行从量定额征收。而随着经济发展，资源粗放开发、大量浪费的弊端日益突出，扩大资源税征收范围的呼声日益高涨。且由于近几年资源价格变动快，从量计征的方法既复杂且过时，实行从价计征已成为业界共识。2011年，石油、天然气资源税改为从价计征，税率5%。

十八届三中全会提出要加快资源税改革；实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。同时强调，推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。耽搁多年的资源税改革或将由此突破。

“这是很重要的税种，在发达国家早已全面实施，我们以前重视得不够，大家的观念是免费使用，只是在交易环节收税，没有体现全民所有、资源宝贵。”中山大学地球环境与地球资源研究中心主任、广东省政协常委周永章接受南都记者采访表示，学术界已经形成共识，要有效、节约利用资源及保护环境，资源税是很重要的手段。现在关键是政府的动作，一是加快改革，实行从价计征，这是合理的方式，也是国际通用的做法，也简单。二是更加全面，扩大范围。

就税率而言，周永章表示，西方发达国家相当高，而我国开始不会很高，以后会根据经济社会发展情况逐渐调高，到合理水平。厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强也认为，资源税税率不会太高，煤炭从价计征也可能是5%左右。

让市场发现资源价格

“现在的方向是对的，深度和广度有待深入。”就改革广度来说，周永章分析，是要将征收范围扩大至更多矿产资源、水资源。不仅如此，十八届三中全会还提出“将资源税扩展至占用各种自然生态空间”，其实是扩大至环境税。“生态空间有两重含义，一是环境容量，空气、水、土壤等都有一定的容量，排污超量，就会有害。二是指生态空间具有公益性，作为生态本身就有价值，比如水系的上游、水源保护地等，大家都需要。要利用市场化手段，防止无序恶性占有，使之效用最优。”

就深度而言，“资源税改革与价格改革乃至财税相关，尤其实行从价计征时，怎样真正让市场发现价格，非常关键。”周永章说，我国改革的整个方向是市场化，也是趋势。但长期以来，我国很多资源是垄断价格、计划价格，对资源配置往往失效，经常导致过剩、浪费，然后又再调控。“由政府定价很难做到合理。只有放开后，市场才能发现比价，发现最合理的价格。”“价格改革不容易，一改就要涨价。”厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强告诉南都记者，我国目前很多资源价格，是长期扭曲造成的低价，跟市场化的价格有差距。发改委价格司副巡视员郭剑英表示，由于过去我国资源环境价格压得比较低，改革过程中有一个暂时的上涨是必然的。但价格市场化完成后，价格涨涨跌跌将是常态。

此外，资源税改革的前提，是必须清理各地方已有的资源性相关税费，否则势必增加企业负担。而且，“收了税，肯定会影响价格。这里收了税，别的地方应该把税减下来，使总体税负不觉增加。比如我国的企业所得税、个人所得税偏高，这块可以降下来。”周永章说。

此轮改革很可能最先从煤炭开始。据悉，《关于促进煤炭行业平稳运行的意见》(下称《意见》)近日已经由国务院办公厅下发，但尚未对外公示。《意见》说，在清理整顿涉煤收费基金的同时，加快推进煤炭资源税从价计征改革，责成财政部、发改委抓紧组织落实有关工作，并向国务院作出汇报。更明确要求今年年底前，财政部、发改委要对重点产煤省份煤炭行业收费情况进行集中清理整顿。

南都记者辛灵

[对话]

贾康：资源税有望成为地方财收的支柱之一

林伯强：估计对煤炭的资源税开征是最快的

明年上半年可能就会突破

南都：相比以往，本届三中全会对于资源税改革有何突破？

财政部财政科学研究所所长贾康：本届会议形成的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中专门提到了资源税改革，而这是最高层级的指导文件，写进去的就一定要执行。之前别的文件都没有这么高层级。由此可见此次推进资源税改革的重要和魄力。

厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强：资源税改革早已提出，讲了也有10多年，但这次重新强调了，估计改革的步伐会加快。新一任领导改革的决心和魄力较大，大家对此也有很大期望。

南都：目前看来，资源税的改革路径是将实施范围从目前的石油、天然气进一步扩大至煤炭、矿产资源、水资源等。预计推进的时间表是？

贾康：具体的时间表不便预测，这要看接下来的实际措施和政策。

林伯强：这个改革路径也是逼出来的。当初煤炭行业很强势，但现在弱了，改革的机会就出来了。我估计对煤炭的资源税开征是最快的，讨论很久了，很成熟了，明年上半年预计就会出来一个说法。水资源的资源税也讨论过，但没有煤炭成熟，稍复杂些，对哪些水征税以及税率要有基本的确定。水资源这块明年也可能出来一个提法，但实际开征会慢一点，明年或更晚些。

矿产中，煤炭是最大头的。稀土、铁矿石等，有些地方已经在征资源税，但全国性还没开始。改革肯定是全国性的，地方的还只是雏形。如果中央一旦决定要动，明年可能都会动起来。

煤炭或能缴税上千亿

南都：资源税和房产税将是财税体制改革后地方财税的两大支柱？

贾康：资源税有望成为地方财收的支柱之一。分税改革之后，房产税和资源税应该是地方税体系中的两个支柱财源或者称作主力税种，逐渐把地方税体系打造好，让这两个支柱财源逐渐显示出支撑力。资源税主要是逐步扩大区域、品种的覆盖面。

林伯强：在实行资源税改革前，要清理已有的资源性税费，目前这些基本是地方在收。避免重复征税，技术上不是问题，关键是地方政府愿不愿意做。这不太容易，但必须得做。资源税今后由中央跟地方分成，但主要归地方。资源税改革影响很大，除了解决地方财政问题，更主要是环境治理，避免资源诅咒，一旦煤炭全部挖光怎么办？必须用这个钱发展其它产业，给后代留路。

资源税税率不会特别高，但量很大。以煤炭为例，我国年产煤炭35到36亿吨，按现价每吨600元来算，从价计征5%的话，那总税额是天文数字，达1050到1080亿元。因此，资源税对地方尤其资源大省将是很大的一个税收。我国资源大省往往是经济欠发达省份，沿海省份资源少但经济发达，还有河南、安徽等省份既无资源经济亦不够发达。但总的来说，不一定资源大省就占便宜，因为资源开采将更严，相关其它税收也会做调整。

税改易价改难

南都：资源税改革牵涉到煤炭、电力等垄断行业，而三中全会也提出推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，如此牵连推进起来容易吗？比如煤炭方面由于跟电力牵连，多年来一直未能实施。

贾康：资源税改革肯定跟价格改革、财税体制改革等一起进行，单独做没有意义，本届三中全会强调的就是配套改革。配套改革不容易，但要攻坚克难，而这也是本届会议所强调的。

煤炭方面资源税改革难就难在从煤必然推到电，不可能说税负上升了以后让煤炭企业全部吸收，这不合乎逻辑，他可能在市场经济中吸收一点，但更多的是要往中下游传导。如果煤炭在开发的环节加上这样的税负以后，如何通过正常的竞争让他往产业链的中游和下游传导是关键，这个传导一定要推到我们电力部门的配套改革。期待着新一轮的价财税联动改革，能如愿推动从煤到电一直到破除典型垄断行业过度垄断等不良因素的配套改革。

林伯强：税比较容易，价比较难。价格改革涉及面广，估计还要过一段时间。而整个资源税改革基本已具备条件，会在价格改革中最早开始。

资源税都要走从价计征这条路。如果能跟价格改革相配合最好，如果不能，资源税改革也可以先开始，不矛盾。

煤炭仍跟电力相关，过去煤炭供求紧张，对它征资源税，它马上就能涨价转给电力，变成了电力缴税会导致电价上涨。但现在煤炭比较弱，供过于求，涨不了价，不能转给电力了。这个机会很难得，应尽快抓住，而且也是必须推进的改革。