中财办副主任称决定不是写写而已要一锤一锤钉下去

2013年11月27日 16:29
来源：财经国家周刊

人参与条评论

三中全会的改革逻辑

专访中央财经领导小组办公室副主任杨伟民。这次的《决定》不是写写而已，而是要一锤一锤钉下去

作为全会文件的直接起草者，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民认为，现在的中国改革早已不是当年可能人人得利的普惠制改革，而是要深刻触动既得利益的深层变革。

历史上有过一个部门提出方向同时能协调推动改革的先例，但是到了当下调整利益格局的攻坚期，没有一个高层次的推动机构，改革是不可能实质推动的，杨伟民这样解析中央将成立全面深化改革领导小组(以下简称改革领导小组)的背景。

国家的改革机构的变迁和早年的体改委的沉浮成为了我们国家改革的缩影。与前一个历史时期的改革已经完全不同，好改的改革基本都已改完。杨伟民说，总书记讲得非常清楚，我们的改革已经进入深水区和攻坚期。

部门利益和央地关系的调整，是这个国家屡次改革都要下决心触动的顽强壁垒和敏感神经，本次全面改革当然也深刻地涉及到这些问题，在国家计委及现在的国家发改委工作了22年的杨伟民，在任发改委秘书长时，牵头组织编制了实施时阻力巨大的全国主体功能区规划，其中的感慨他都了然于胸。

1992年邓小平同志在著名的南方讲话中提出了后来被视为衡量一切国家工作是非得失的判断标准——“三个有利于”，也就是是否“有利于发展社会主义社会生产力、有利于增强社会主义国家的综合国力、有利于提高人民的生活水平”。

十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出了“市场在资源配置中起决定性作用”这一论断，这也很大程度上引起了市场的热议。杨伟民认为，“基础性”改为“决定性”是本次会议最大的理论突破，“是否能让市场在资源配置中起到决定性作用”可能成为小平同志提出“三个有利于”后的第四个“有利于”评判标准。

在接受《财经国家周刊》记者的采访中，杨伟民两次将“决定性”误说成“基础性”，他笑称这个词说了20多年了，习惯的力量非常强大，而在改革中如何能打破惯性思维和行为范式也是同样道理的艰巨课题。

旨在跨越“中等收入国家陷阱”

杨伟民介绍说，尽管在很多“发展”的方面，我们面临的很多问题也很紧迫，但中央领导指示，这次《决定》就是要集中写改革，尤其是重大改革，只有改革的内容才能写进去，目的就是服务于国家的整个发展阶段，顺利跨越“中等收入国家陷阱”。

《财经国家周刊》：民众在此次三中全会召开前有着巨大期待，因为其中包含大量的改革预期，从之前各种渠道在猜测全会内容就可见一斑，应该说历史性地形成了一种全面关注中央全会的社会局面。在《决定》公布后，社会各界也反映强烈，我们想知道，作为起草人，从你的角度如何看待这次会议的地位以及确定的各项改革措施？

杨伟民：我认为应该首先注意到我们国家所处的历史阶段。中国的改革进入到了攻坚期和深水区，同时整个社会也进入到矛盾集中凸显期。在这样一个大的形势下，我们推出这样一个全面深化改革的《决定》。因为我们国家发布的各种《决定》很多，这份文件可称为“全面改革60条”，这份文件的意义非常重大，只有通过全面的深化改革才能引领我们国家经济社会全面发展，跨越中等收入国家陷阱，克服各种各样的社会矛盾和风险，未来顺利实现全面建成小康社会和中华民族伟大复兴的中国梦这样的宏伟目标。

这次改革的意义的重要性，我觉得在一定意义上来说可以和十一届三中全会相媲美，全会的地位和作用也将是不亚于十一届三中全会的，因为这可以说是号召全党全国各族人民破除我们现在仍然存在的体制障碍的“进军号”。

这个《决定》经历了半年多的起草过程，习近平总书记对文件起草组上报的每一稿，都认真审阅，提出许多重要修改意见。全会召开前的6个多月时间里，总书记先后3次主持中共中央政治局常委会会议、2次主持中共中央政治局会议、多次主持文件起草组全体会议，研究部署起草工作，讨论审议《决定》稿。

在《决定》的两万多字中，可以说“句句是改革，字字有力度”。

在参与起草过程中，有两个原则我有着切身体会。第一个原则是从起草伊始中央领导就思想非常明确，这次只写改革，尤其是重大改革，在发展方面我们也面临很多问题也很紧迫，但是这次不写，只有改革的内容才能写进文件中。

二是包括全会征求意见修改过程中，把握的一个重要原则是，如果要把既定的一条重大改革措施力度减弱，除非有特别充足的理由，原则上是不能改的，也就是说要保持改革的力度只能加强不能被削弱。

这两条原则表明我们这次改革措施都是非常重大的，《决定》中的每一句话，可能实施后都会给这个领域未来的体制机制产生重大影响，我认为这也充分体现了新一届党中央敢于碰硬、敢于担当的精神。

《财经国家周刊》：在会议公报和《决定》公布之后，外界也敏锐地观察到了市场在资源配置中的作用由原来“基础性”改为了“决定性”，并且在随后的舆论中引起了外界的热烈讨论，我们在起草过程中是如何确立这一论断的？

杨伟民：我认为这一条也是抓住了我们国家现实经济问题的一个根本，为什么这么说？虽然我们经过20多年建立社会主义市场经济体制为目标的改革，我们国家也可以说是初步建立了社会主义市场经济体制，但目前的经济体制在很多方面仍很不完善。

这次改动虽然只有两个字，但意义是不可估量、非常重大的，我个人觉得未来发挥的作用将不亚于十四届三中全会提出来的建立社会主义市场经济体制改革目标的重大论断。

全会前一个阶段大家都经历了，关于接下来我们应该如何推进改革，国内外都有很多议论，各个智库也都提出了自己的想法，但是我觉得很多都没有点到问题的根本，问题的根本在哪里？

如果我们仍然坚持过去的认识水平，仍然认为社会主义市场经济仅仅是市场在资源配置中起基础性作用，上边还有一种力量决定资源配置的话，那么根据这样一种认识设计出来的财税体制也好、金融体制也好，方向和力度上都会有大问题。所以这一论断，是以后所有经济领域改革的突破口，这点突破了其他领域的问题都好办了。

我们面临的很多现实问题，比如说现在最突出的是产能过剩问题，任何一个国家在一定时期一定程度上都会有产能过剩，但是我们国家产生这个问题的原因除了市场本身的盲目性以外，其中在很大程度上是由于我们各级地方政府对资源配置的强烈干预，各个地区都去定一个投资目标，上一些项目，各地产能上去了，对全国来讲就过剩了。其他比如城市病严重、耕地占用过多、地方债风险、生态环境破坏等问题，很大程度上都与政府干预过多有关。

过去说的“三个有利于”，现在我认为应该再加一个“是不是有利于发挥市场在资源配置中起决定性作用”，来审视每个领域改革制度安排的效用。今年我们推动了一些改革，包括今年上半年经济增速稍微有些下滑，当时各个方面都以为中央政府会出手，但是政府没有动，是因为我们要发挥市场在宏观经济中的稳定器作用，我们要相信经过35年的改革建立起的市场机制能够发挥作用、进行自动调节。

如果用另外一种思路来审视一下也可以观察出来，我们现在产能过剩严重的领域，比如钢铁、水泥、玻璃、造船等还包括一些战略性新兴产业中的风电、太阳能，这些领域的共同点在哪里？都是政府比较关注的领域。而恰恰是我们放得比较早的方面，比如说轻纺、家用电器、轻工这些领域，产能过剩情况相对好很多。

因此，在我们国家解决现实的问题，还是要坚持市场化的改革方向，政府减少对经济的不合理干预，这也是这次作出这样一个重大判断重要的依据和理由。

财税和国企改革将起二次浪潮

一个国家的治理制度很大程度上是分配制度的反映，尽管宏观但涉及到每一位民众，在财税和国企改革方面，都涉及到国家与民众，政府与市场之间的利益关系再分配，这些改革能多大程度上得到实施，考验着执政者的决心。《财经国家周刊》：国家治理中的宏观性问题特别引人关注，因为这背后关系到的是政府与民众的利益分配问题，说起来宏大，但其实与民众有着最为直接的关系，所以外界非常关注本次改革在分配制度，特别是在财税体制的下一步的改革是怎样筹划的？

杨伟民：我觉得财税体制改革是我们下一步深化改革的重点领域。我们上一轮的财税体制改革是在90年代，1994年当时财税体制改革的目标是“提高两个比重”，就是提高国家财政收入占GDP的比重，提高中央财政收入占整个国家财政收入的比重，那就意味着在整个GDP的这个蛋糕当中企业和居民利益要减少，然后在整个财政收入当中地方要少得多，当时这么做是非常必要的，因为当时面临着财政收入占GDP比重大幅度下滑的局面，一个国家跟一个家庭是一个道理，最基本的就是人和财，如果没有资金保障一个国家怎么能够治理好呢？

但经过20多年的改革，由于我们有些当初设想的财政体制的措施没有完全落实下去，这当然实际上要涉及到一些利益格局调整，主要体现在中央和地方、地区和地区之间。另外最突出的问题就是我们现在的财税体制还没有起到一个能够更大程度上促进科学发展，能够转变经济发展方式的作用，所以这次《决定》提出来，科学的财政体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障，这个表述的含义是非常深的，那具体意味着什么呢？

我个人认为，现在的财税体制还是不尽科学的，在维护市场统一方面还是有弊端的，还没有起到促进社会公平的作用，同时还没有能够更好地起到资源的优化配置作用。一些最应该保护的产品和领域恰恰没有税，比如说我们特别重要的一些资源、环境类的领域还没有税，如果可以征税，客观上就会加大消耗资源和破坏环境的成本，那么企业和市场可能就会自觉去约束自己的行为了。

另外在维护社会公平正义方面，现行的税制还没有起到调节居民之间群体之间收入差距的这样一个作用，因为我们个人所得税还是按照个人来收的，比较合理的可能是按家庭来收，比如，如果家里有一个人有工作，一个人没工作，一平均可能收入低了，但是按照个人来讲就变成一个该收税还可能收高税率的收入。

另外，在地区之间，现行税制助长了地方盲目扩大投资，盲目去建设新城新区这样一种倾向。地方为什么这么干？主要原因是现在的税制条件下地方没有一个稳定税种，那逼着地方上采取另外一种方式去筹集资金，扩大税源来保当地的税收收入。

《财经国家周刊》：这次也提到明确事权边界的问题，发挥中央和地方两个积极性，对这个表述应该怎么理解？从中央而言，是应该收事权呢还是要放财权？

杨伟民：刚才讲到了财税体制是一个国家治理的基础性制度，任何一个国家都涉及到中央政府和地方政府之间的财权问题，但是这个蛋糕怎么切、根据什么来切，就是要根据事权。

我们现在存在的问题就是，中央政府集中的财力比较多，相对承担的事权和支出责任比较少，而地方政府占整个财政收入的比重比较低，但是大量的事权却由地方政府来承担，这是不合理的。

接下来要做的是首先要明确事权，我们首先要把中央到底干什么，省级政府主要要干什么，市县政府主要干什么，要大体上分一下，然后再根据各自承担的事权确定大体的支出责任，这样的话中央和地方在财力和事权的关系问题上，大体上能够平衡，这样也就能减少国家层面今后任意去设置各种各样的专项转移支付，这也是一个国家治理体系完善的重要部分，是国家治理成熟的标志。

《财经国家周刊》：你提到这次的改革可能掀起国企改革的第二波浪潮。上世纪90年代的那一轮国企改革后，这些年的国企从业绩方面显得相当不错，但也正因为此，发展好时持续改革的动力就显得不足。《决定》提出要积极推进“混合所有制”，你如何看待即将启动的下一轮的国企改革？

杨伟民：混合所有制是一个老概念，但是这次提出有着新内涵、新定义、新方向。在公有制经济和非公有制经济之间会更加强调平等，今后既要发展国有资本控股的混合所有制经济，也要积极鼓励发展非公有制资本控股的混合所有制经济。

《决定》提出，允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。

国有企业第一波改革是在20世纪90年代中期，当时国有企业改革是整个经济体制改革的中心环节，以建立现代企业制度为目标。本次全会《决定》中提出的诸多深化国有企业和国有资产改革方面的新思路、新任务，有效实施《决定》关于国企改革的任务和举措，必将掀起国有企业的第二波改革。

目前民营经济发展中的一些障碍，如“玻璃门”、“旋转门”，根子在于我们从思想上没有把非公有制经济放在与公有制经济同等的地位上。全会在完善基本经济制度方面的一大突破和创新，就是更加公平地对待和认识各种所有制经济。

过去我们将个体经济、私营经济作为补充，后来承认是社会主义市场经济的重要组成部分，但加了“在法律规定范围内”的前提。十五大把非公有制经济作为社会主义市场经济的重要组成部分，但没有与公有制经济放在一起讲。这次放在一起讲都是重要组成部分，十分鲜明，表明两者没有老大、老二之分了。

三中全会之后

三中全会出台了纲领性的改革文件，而接下来的任务就是如何能逐步落实改革？中央全面深化改革领导小组(以下简称“改革领导小组”)这样一个机构将如何运转？杨伟民说，有些改革方面的最大公约数现在还看不出来，有些还存在争议，所以我觉得要在中央统筹下推进，由改革领导小组这样一个机构来掌控全局，不能够自行其事一哄而起，胆量要大但是步子要稳，我们不能太着急，不是一个《决定》就可以把一切事情能够做完，要一步步来。《财经国家周刊》：全面改革的纲领已经出台，接下来民众关心的是这些利好政策下一步如何逐步落实？

杨伟民：下一步怎么去推进这个改革，这个可能需要更耐心一点，别太着急。不是一个《决定》就能把一切事情做完，要一步步来，比如我们的领导小组怎么建？工作怎么推动？和过去的机制是否有一个联席制度？

在起草过程中，或者说整个社会似乎都有一种意见看法或者说情绪，认为是文件写的可能很好但是能不能落实，这次至少有三条能够看到这个决定不是写写而已，而是像总书记讲的要发扬钉钉子的精神，一锤一锤钉下去。其一就是中央决定成立全面深化改革领导小组，这就有了组织保障，这个和过去是不一样的；第二非常明确地提出来到2020年这样一个时间段，如果不算今年，未来7年时间，完成60条改革任务，时间表说得很清楚。每一个地方的改革都有一个最后的边界底线，在这之前必须完成。

中央成立这样的机构其中有一个职能是督促落实，我相信下一步在健全机构、分解任务、加强领导等等各个方面，改革领导小组都会提出一个非常清晰的时间表和路线图。

《财经国家周刊》：改革领导小组是怎样的一个领导机构？机构内部是什么样的架构？与原来政府部门之间又是什么样的关系？

杨伟民：我理解这个新机构就是一个高层次、全方位、做决策、抓落实的一个机构，以保障我们各项改革任务能够顺利地实施和完成。

我们改革早已不像原来普惠式的人人得利的那种改革，那时候可能有一个部门提出方向并且能协调推动一些改革，但是到了调整利益格局的攻坚期，特别是我们到了只有全面改革才能深化改革这个阶段，没有一个高层次的推动机构，很多改革是难以推动下去的。

从前一段时间大家对改革的评价包括诟病来看，我们在改革进入到深水区和攻坚期的时候，如果单靠一个部门来推动改革，特别是推动全方位的改革，显然很难胜任，任何单个部门都不可能承担起全面的重任，所以设计这样一个机构是非常必要的，这样能够将改革任务逐条地、分年度地积极稳妥有步骤地落实下去。

现在对一些具体领域的改革怎么改，虽然有一些领域是有共识的，但同时也有一些领域共识还不够，也就是最大公约数还看不出来，有些也有争议，所以要在中央的统筹下推进，不能够自行其事一哄而起，胆量要大但是步子要稳，所以有这样一个机构要掌控全局是非常重要的。我们改革是有方向、有原则的，不能是休克疗法，我们是积小胜为大胜的改革模式，而且实践证明这种模式是有效的，所以我们要继续坚持。