预算法实施18年修改16年仍未修正定案 今年不会入审议

2013年11月28日 00:13
来源：华夏时报

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本报记者吴建华北京报道

有着“经济宪法”之称的《预算法》，实施了18年，却修改了16年仍未修正定案。

《华夏时报》记者从全国人大预工委一位官员处获悉，《预算法修正案(草案)》现在由全国人大法律委统一审议，目前正在根据三中全会决定和此前征求的社会意见进行修改，何时提请三次审议暂未明确。中国财税法学研究会副会长、全国人大预工委法案室原主任俞光远对本报记者表示：“《预算法》二审稿存在很大的争议，换届后需要重新梳理修改，起码今年不会进入人大审议程序。”

不过，多次参与《预算法》修订研讨的中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为，三中全会关于改进预算管理制度的表述，基本上为《预算法》修订定了调，可以说《预算法》修订工作完成了一半。

修法完成一半

早在今年4月，全国人大发布2013年立法工作计划时，相关官员就向媒体透露，《预算法修正案(草案)》可能在今年8月的常委会上三审，但预期未能实现。当时熟悉相关工作的专家曾对本报记者表示，二审稿争议太大，可能面临“大改”，须等三中全会定调。

11月15日，三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出60条改革意见，“改进预算管理制度”是其中一条，篇幅占整个深化财税体制改革章节的三分之一强。

近日，施正文为记者逐句解读了《决定》关于预算制度改革的新表述。他指出，三中全会关于预算制度的新表述多达6到7处，其中包括实施全面规范、公开透明的预算制度以及建立跨年度的预算平衡机制等。

“不是说《决定》没提到的地方，《预算法》修订就一定不会涉及，但这些新提法肯定是《预算法》修订的主要方向。”施正文认为，关于立法宗旨的表述尤其会有调整，会加入建立现代财政制度等新的表述。

现行的《预算法》奉行的是政府管理内部事务思路和理念，而二审稿只字未改。对此，天津财经大学经济学院教授李炜光曾表示，由于立法宗旨没有改变，使得二审稿读起来比较像政府部门的工作条例，很多条文都体现了行政部门对于预算的强势支配权。

近日，财政部部长楼继伟在答记者问中，对于《决定》关于“改进预算管理制度”的表述进行了详细的解读。他认为，预算管理制度改革取得了积极进展，但仍有不少需要继续改进的地方。这次三中全会提出要改进预算管理制度，内容十分丰富。

一位接受采访的专家认为，楼继伟就预算审核重点、建立跨年度预算平衡机制、实施全面规范的预算公开等方面的解读对外释放了修法的积极信号。

施正文表示，目前《预算法》修订工作仍然在进行中。“三中全会《决定》的出台，可以看做《预算法》修订工作完成了一半，另一半就是具体如何落实。”他认为，《决定》在《预算法》修订中具体能体现到什么程度，人大、中央政府、地方政府等各方面还有很大的博弈空间。

立法难度居首

按照全国人大会议制度，如无特殊情况，今年只剩下12月中下旬的唯一一次全国人大常委会会议。本报记者向人大法律委、预工委方面求证《预算法》能否上会时，得到的答案是“这个不好预测，将取决于领导决策”。

10月30日，张德江委员长在全国人大常委会立法工作会议上的讲话指出，要抓紧制定和修改好重要法律。他在谈到有些立法项目关系改革发展稳定大局，关系群众切身利益、社会各方面普遍关注、立法难度很大时，首先列举的就是《预算法》修改。

据了解，《预算法修正案（草案）》主要由人大预工委和财政部共同完成。俞光远表示，由于部门立法的弊端，二审稿有些地方甚至存在倒退，而另外一些成功的经验却没有写入修订稿，各界对二审稿存在很大的争议。

施正文认为，目前预算编制、执行、监督实际上都集中在财政部门手中，而二审稿并没有对此作出调整。人大的预算监督权没有加强，还增加了财政部门经理国库的权力。

据施正文统计，二审稿将分税制财税体制、转移支付、预算公开、地方债等相关规定的制定权都授权给国务院。同时还存在大量例外规定，例如政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算办法由国务院规定，人大实际上只管公共预算。

俞光远虽然不愿意用“推倒重来”来形容目前《预算法》修订面临的困境，但他也表示，在三中全会之后由上一届政府负责的两次审议对于《预算法》最终修订价值已经十分有限。“新一届政府肯定要重新进行梳理修改，二审稿能采用多少还不好说。”

俞光远说，如果存在这么大问题的法律草案勉强通过，那还不如不改。因为刚修改的法律，马上又出现问题又要修改，就会有损法律的权威性，不修又会阻碍经济和社会的发展。

施正文表示，鉴于二审稿问题众多，需要做较大幅度的修改，《预算法》三审后也将难以形成定稿，至少需要四审。他预计三审可能会安排在明年下半年，而四审及修正案最终通过要等到2015年。

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