刘世锦：对市场作用认识的巨大进步

2013年12月09日 05:18
来源：人民日报作者：田俊荣吴秋余

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“使市场在资源配置中起决定性作用”是十八届三中全会在理论上的一个重大突破，对我国未来完善社会主义市场经济和全面深化改革都具有十分重要的意义。从“基础性”到“决定性”，代表了对市场作用认识上怎样的转变？又该如何正确处理好市场决定性作用与更好发挥政府作用的关系？本报记者专访了十八届三中全会中央宣讲团成员、国务院发展研究中心副主任刘世锦。

改革从一开始就是市场导向的

■经济增长阶段的转换，逼着我们必须深化改革

记者：请问提出“使市场在资源配置中起决定性作用”这一改革目标有哪些现实背景？经济生活中有哪些妨碍市场发挥作用的问题和现象？

刘世锦：我国的改革从一开始就是市场导向的，党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标，提出要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。此后，我国市场化改革取得了很大进展，社会主义市场经济的大框架基本确立起来了。但市场体系仍然不完善，政府这只手干预不当、管得过多，影响到资源的优化配置。

比如，市场开放性不够，部分领域存在不当准入限制，不同市场主体往往难以获得同等的市场准入条件，特别是电信、石油、电力、铁路、金融保险、教育卫生等领域，民营资本进入面临诸多限制，即便出台了原则性的准入规定，由于缺乏切实可行的实施细则，往往遭遇“弹簧门”、“玻璃门”和“旋转门”。

又如，竞争公平性不够，市场分割和地方保护现象时有发生。为了保护本地企业利益，有些地方滥用行政权力对外地企业和产品进行多重检验、超严执法，设置进入壁垒。为了吸引投资，相当多的地方实行“低地价”甚至“零地价”，不适当地降低税率等。

要素市场发育滞后是另一个突出问题。农村土地制度改革不到位，国有和集体土地同地不同权，加上政府对城市建设用地一级市场的独家垄断，不仅造成土地价格扭曲和配置低效，而且引发大量的社会矛盾。

记者：哪些国内国际因素促使我们对市场作用重新定位？

刘世锦：从国内角度看，近两年我国经济增长速度已经开始放缓，进入了由高速增长阶段向中高速增长阶段的转换期。这样一个调整是符合经济发展规律的。增长速度放缓只是一个表象，背后则是经济结构的转型和增长动力的转换。具体地说，将要由过去投资为主、工业为主、更多依靠外需，转为消费为主、服务业为主和更多依靠内需。在增长动力上，要由以往更多依靠要素投入和模仿国外技术，转向更多依靠要素生产率提高和创新驱动。经济结构和增长动力不同，所配套的体制条件也应当相应调整。比如，搞基础设施建设，我们的政府还是有一些优势的，但转向创新和技术升级时，政府的优势就不明显了，插手过多还会带来副作用。所以，经济增长阶段的转换，逼着我们必须深化改革，改出一套与新的经济结构和增长动力相适应的体制机制。

从国际因素看，这么多年我国的改革始终与开放相伴而行。我们积极参与全球竞争，表面上看是产品、技术、产业等的竞争，背后则是体制机制的竞争，是制度竞争。近年来，美国主导的“跨太平洋伙伴计划”和“跨大西洋贸易和投资伙伴计划”，试图形成新的贸易和投资规则，并对我国和其他新兴经济体形成战略挤压。面对这种新形势新挑战，我们要把外部压力转化为国内深化改革的动力，建设高水平的市场经济体制。

理顺政府与市场关系

■由“基础性”到“决定性”，反映了对市场作用认识上的一个巨大进步

记者：如何认识“使市场在资源配置中起决定性作用”提出的重要意义？从“基础性”到“决定性”，代表了认识上的哪些转变？

刘世锦：提出使市场在资源配置中起决定性作用，是十八届三中全会《决定》中的一大亮点，是一次理论上的重大突破。由“基础性”改为“决定性”，反映了对市场作用认识上的一个巨大进步。在市场经济中，通过市场规则保障公平竞争，市场价格提供资源配置的正确信号和激励机制，而市场竞争则促进优胜劣汰、转型升级。市场在资源配置中的这些决定性作用，是其他机制无法替代的。

另一方面，通过这次市场作用的“升级”，释放了一个非常重要的信号，就是新一届中央领导集体在推进市场化改革、发展社会主义市场经济体制这个问题上，是坚定不移的，不动摇、不后退、不停步，而且要有新突破、要上新台阶。这对国内外增强对中国改革开放发展前景的信心，稳定预期，至关重要。

记者：《决定》在强调市场决定性作用的同时，也提出“更好发挥政府作用”，如何理解政府的作用？

刘世锦：概括地说，政府在市场经济中的作用主要表现在保护产权、保障公平竞争、提供公共服务、加强社会治理、促进可持续发展和宏观调控等方面。政府发挥这些作用的目的，是为市场更好地发挥作用创造环境、提供服务，而不是替代市场的作用。

政府和市场的关系，不是简单的谁大谁小、谁多谁少的问题。在国际上有个“瓦格纳法则”，说的就是随着经济增长，政府支出比重会呈上升态势。就财政收入占GDP的比例来说，发达国家一般在30%以上，北欧国家则在50%左右，这些国家在全球是竞争力最强的。而发展中国家财政收入占GDP的比重较低，如非洲一些国家在10%左右，国家处在割裂状态，政府无法提供基本的公共服务，形成不了全国性市场。所以，一种理想的政府和市场关系，应当是有效的政府加有效的市场，二者之间是一种共生互补的关系。

现在经常说政府作用强，但仔细分析一下，在上面提到的政府应当发挥作用的领域，政府作用是否强呢？比如，产权保护是否有效？公平竞争是否得到重视和加强？事实上，大多数是不够的、不强的，有的差距还相当大。强的是行政审批、行政性直接干预，还有对资源的过多直接控制等，这正是政府职能转变所要解决的主要问题。

为市场发挥作用提供更大空间

■从规定企业“只能做什么”，转变为只管企业“不能做什么”

记者：按照十八届三中全会的部署，未来应如何贯彻落实“使市场在资源配置中起决定性作用”的要求？

刘世锦：《决定》在这方面提出的具体政策措施很多，内容很丰富。比较重要的，一是落实两个“都是”、两个“毫不动摇”、两个“不可侵犯”的精神，深化国有资产管理体制和国有企业改革，从以往的管企业为主转向管资本为主，把国有资本重点配置到提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保障国家安全等领域。同时进一步拓宽非公有制经济的发展空间，真正与公有制经济站在同一起跑线上公平竞争。二是加快建设统一开放、竞争有序的市场体系，形成公平开放透明的市场规则，凡是能由市场形成价格的都要交给市场，政府不进行不当干预。三是把要素市场作为完善市场体系的重点，其中包括劳动力市场、资本市场、技术市场等。尤其是农村集体土地制度改革，对提高资源配置效率、激发城乡统筹发展的活力，至关重要。四是在石油、天然气、电力、铁路、电信等基础产业领域，着力推进以开放市场、破除垄断、促进竞争为重点的改革。五是以服务业开放为重点，放宽相关领域的准入限制，以对外开放带动对内开放，以开放促改革，释放服务业的发展潜能。

记者：在这些方面的改革措施中，您认为最重要的是哪一项？

刘世锦：这次《决定》中很值得关注的一项突破，是提出实行负面清单准入管理制度。所谓负面清单管理，是指列出禁止和限制进入的领域清单，清单之外的领域都可以依法自由进入。这既是市场准入管理方式的改革，对我国社会主义市场经济体制建设的意义更是非同一般。首先，负面清单只管企业“不能做什么”，与正面清单规定企业“只能做什么”相比，为市场发挥作用提供了更大的空间，体现了在政府与市场关系上思维方式的重要转变。其次，负面清单大幅度收缩了政府的审批范围，条款相对清晰，有助于实质性推动政府审批制度改革，提高政府工作效率，减少自由裁量权和相应的寻租空间。第三，负面清单不再提出“鼓励类项目”，企业发展将更多依靠自身在市场上的竞争。第四，负面清单管理模式最早出现在对外投资领域，这次将其推广到我国国内市场，平等地适用于国有与非国有、内资与外资企业，表明了我们以开放促改革、建设高水平市场经济体制的勇气和决心。当然，负面清单在我国是一个新事物，在体制、政策和方法上还有一个学习、适应、调整的过程。