消息称地方债审计结果经济工作会议前后公布

2013年12月09日 15:16
来源：《财经》杂志 作者：翁仕友

人参与条评论

地方融资谋变

存量上，要控制地方债务增速、调整债务结构，区分不同地区、不同性质的融资平台，分步实施规范；增量上，稳妥推进地方自行发债，清除社会资金参与基础设施建设障碍

“允许地方政府发债，就是把原来的暗债变成明债。” 11月28日，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民在城市中国计划2013年度论坛说。

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。这有助于缓解地方筹资压力，更有利于将隐蔽的债务阳光化。

对于即将公布的巨额地方债如何处置，多位研究人员认为，短期应以调整债务结构、控制债务增长速度为主，中期应以编制地方资产负债表为契机，建立地方债务透明、约束、风险控制机制。对于目前地方融资的主要载体——地方融资平台正遭遇设立和运行不规范、定位不清晰、“造血”功能差、偿债压力大等问题，应根据不同地区区分对待、分步规范。

拓展地方融资新渠道，中央明确允许地方发行债券，由于涉及环节众多，更是一场复杂的系统性改革，实施时需要推行诸如风险控制、责任追究等配套改革。

同时，国家鼓励社会资本参与基础设施建设亦面临缺乏透明、竞争机制问题，地方融资谋变不易。

化解巨额平台债

《财经》记者获悉，国家审计署在汇总了各省政府性债务数据之后，于11月下旬就债务审计工作专门向国务院汇报。此后审计和财政部门再次对账、修正，相关审计结果有望在12月中央经济工作会议召开前后公布。

审计署副审计长董大胜在2013年“两会”时预测，地方政府债务总规模在15万亿－18万亿元。从举债主体看，半数以上(8万亿－9万亿元)为地方融资平台债务。分解这笔债务可以看出，银行仍是主要债权人，同时，地方通过信托、BT(建设-移交)、违规集资等方式产生的债务亦有较大规模增长。

银监会的统计数据显示，截至2013年6月末，各银行的地方融资平台贷款余额为9.7万亿元。通过信托、委托贷款、发行理财产品等创新方式融资的规模不断增加，根据部分券商测算，这部分负债在2万亿－3万亿元之间。由于统计口径不同，最终被认定的平台债务预计不超过9万亿元。

根据《预算法》和《担保法》规定，地方政府不可直接负债，也不能为债务提供担保，在法律禁令限制下，地方政府控制的融资平台公司(如城投、城建公司)成为最佳选择，它可以巧妙地规避法律限制。在实际运作中，地方融资平台由政府组织成立，公司管理层多为政府官员，地方财政对平台进行注资，同时政府划拨储备土地，作为撬动银行和社会资金的支撑，建立一个“借、用、管、还”一体的投融资运行机制。目前有多个融资平台的“重庆模式”和单一平台的“天津模式”。

融资平台债快速扩张缘于2008年金融危机后国家实施了4万亿元经济刺激计划，此举是为了带动投资，拉动内需，让中国经济避免严重衰退。

2008年10月，全球股市暴跌不止，美国金融危机带来的恐慌情绪蔓延，各国政府联手同步出台救市措施。10月9日，中国央行决定下调存款准备金率和存贷款基准利率，此后央行进一步放松信贷规模控制，市场上的资金史无前例地充裕。中央和地方政府为拉动投资，保持经济增长，紧急上马新项目，各家银行也开始竞相放贷。

由于有地方财政担保、政府信用背书和高收益保障，融资平台的项目成为各家银行追捧的“香饽饽”。当时，融资平台资产重复抵押，银行多头授信、重复贷款现象严重。据悉，某直辖市基础设施建设开发集团公司囤积资金高达500亿元之巨。

银行业新增贷款规模从2009年开始爆发，2009年全年新增人民币贷款9.59万亿元，2010年为8.20万亿元。这极大地促进了各地基础设施的建设，同时也带来了融资平台债务的膨胀。

这在后来审计署的审计结果中得到体现。据审计报告，截至2008年底，地方政府所借债务为3.2万亿元，但到了2010年底剧增到10.7万亿元，两年时间债务增长2倍。在10.7万亿元的债务中，46.38%来自地方融资平台，为最大的举债主体。

决策层很快意识到这场资金盛宴带来的负面效应，2010年初，政策发生转向，央行收紧银根，银监会开始清理地方融资平台，但是这些并未让地方债增长有所放缓，相比以往，地方举债方式更隐蔽，成本更高、风险更大。

2010年1月12日，中国央行宣布上调存款准备金率，市场解读为流动性“收紧”信号。当年，央行先后六次上调存款准备金率，两次加息。货币政策急速转向，加上2010年6月国务院下发的19号文(《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》)，地方融资的“主阀门”(信贷)逐渐关闭，地方政府要想继续搞建设只能寻求银行贷款之外的途径。

由于2009年启动的投资项目大多处于项目建设中期阶段，需要资金持续投入，中央政策转向导致地方新上马项目的融资逐渐走向“地下”，这其中，银行仍然扮演着重要角色，与以往不同的是这种方式更为隐蔽。

既需要通过贷款来确保收益，同时又要规避存贷比、资本充足率、计提拨备等指标限制，因此银行便通过各种方式，将资产、负债在表内和表外之间腾挪。这其中包括原本利用商业银行之间拆解的同业业务，扩大各种表外资产，信托公司手持的大量资金不过是过一下手的通道业务，银行才是真正的控制人。

在具体操作上，地方政府融资平台可以通过信托公司设立的信托计划，银行的理财产品购买该信托计划的受益权；银行还可以通过信托公司这一通道，向融资平台发放信托贷款，或者用“委托贷款”的方式向地方融资平台输送资金。这几种方式在银监会严控平台贷款之后大行其道，银行、信托公司、融资平台及其背后的地方政府利益高度一致，形成了一条有别以往的举债链条。

一位受访的银行人士认为，银行贷款具有资金成本低、展期方便等优势，是非常好的债务种类。但国家政策限制银行对平台贷款后，各平台被迫通过“融资方式创新”获得资金。由于融资成本高，资金年利率普遍在10%上下，鄂尔多斯、包头、江浙等地利用年利率高达20%的短期借款弥补资金缺口，这恶化了地方融资平台的债务状况。

城市中国计划研究员李晓鹏比较了不同融资方式的成本(见图表)，他认为，信政合作不断增强，各种信托及其衍生的融资方式不断兴起，融资方式多元化和复杂化使得整个地方政府债务更加隐蔽。地方政府债务正在与越来越多的银行、信托、资产管理、私募机构等金融机构发生联系，其风险的传染效应也正在增强。

李晓鹏建议控制地方政府债务总量增速，逐步将总量增速下调到与名义GDP增长同步的水平；同时要调整债务结构，降低融资成本；提高资金效率。

新供给经济学研究小组成员黄剑辉认为，从供给端来看，建议“开明渠，堵暗道”，发挥工、农、中、建、开几大国有银行的主渠道作用，为融资平台提供可靠的、便于管理的低成本资金。

多位受访研究人员建议，短期可以考虑利用地方政府债券、城投债、政策性银行长期贷款等低成本融资置换通过“影子银行”渠道的高成本资金，调整债务结构，降低融资成本，减轻偿债压力，避免平台财务状况进一步恶化。

黄剑辉同时建议实行主银行贷款制，可以考虑由银监会出台监管规则，根据平台公司业务范围及已有贷款来源和规模，明确一个融资平台对应一个牵头银行，其他银行参与银团并提供贷款，从而避免各家银行多头授信，恶性竞争。以往，地方融资平台“把几家银行玩得团团转，造成管理失控”。

从需求端来看，规范地方融资平台可以通过编制地方政府资产负债表，根据负债表中地方政府的净资产规模大小，并按照一定杠杆率进行债务总规模管理，使得债务透明、可控。据悉，目前海南、甘肃、上海、广东、深圳等地已先后启动试编政府资产负债表工作。

好模式还是坏模式

地方政府债务不断攀升，让地方融资平台成为众矢之的。实际上，作为地方政府投融资机制创新之举，地方融资平台的发展为地方经济发展，尤其是为城市基础设施建设提供了很好的融资支撑，多位受访的研究人员呼吁正确看待地方融资平台历史和贡献，万万不可因噎废食。

目前地方融资平台大多在1997年亚洲金融危机之后成立，2004年国家投资体制改革以后，得到进一步发展。2008年金融危机爆发以后，地方融资平台在全国快速发展，尤其是县(区)级融资平台数目庞大。本轮政府性债务审计发现，融资平台层级不断下沉，有的乡镇甚至村都设立融资平台，这些平台的违约风险不容忽视。

地方融资平台多数因城市基础设施建设而设，一般由地方政府通过划拨土地的方式进行注资。从平台资金来源来看，主要来自银行贷款、发行债券以及其他创新融资方式，主要是采取PPP模式(Public—Private—Partnership，公共私营合作制，政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营)。

经过多轮城市基础设施建设，北京、上海、深圳等少数发达地区基础设施建设高峰期逐渐过去，平台贷款的需求有所下降，银行与政府、融资平台的关系正在发生微妙变化。

深圳市一位银行人士说，平台贷具有阶段性，现在银行想给市政府贷款，但他们不需要了，“请他们吃饭都不要”。

这是由于基础设施建设任务有所减轻，资金需求也不比以往。加上土地市场升温，土地出让收益大，地方财力充沛，同时，这些发达地区政府发行的债券也在资本市场受到追捧，融资渠道变宽，资金储备充足。

地方融资平台的另一大资金来源是城投公司发行的债券、票据、融资券。

城投债起源于1992年的浦东新区建设债券，发行期限一般5年－7年，目前国家发改委审批的城投债票面利率已由最初的3.5%－4%上升到7.05%左右。不过，对于中西部地区来说，由于财力不强，其发行的城投债往往不被市场看好，因而平台贷仍然是他们最为现实的选择。为此有研究人员建议，这类欠发达地区应大力发展融资平台，筹资以平台贷为主；而发达地区筹资可以转入以发债为主，同时可以通过减持一部分国有股的方式，偿还部分银行贷款，减轻债务压力。

对于近10万亿元的平台债，黄剑辉认为不必过于忧虑。首先，从债务用途来看主要用于建设，而不是像美国用于弥补预算赤字，用于政府一般性开支和社会保障。其次，从还款来源看，地方政府拥有大量储备土地和国有资产，减持一部分国有资产也可化债。再次，对于一个高速增长经济体和一个低速经济体来说，债务影响是不同的，因而黄剑辉认为不要过度夸大债务风险，对中国来说不发展是最大的风险。

从两轮政府债务审计来看，地方融资平台的设立和运作仍然存在一些不规范，例如虚假出资、抽逃资本金，一些地方将公共设施注入到这些公司充当资本金。由于设立门槛低，运行缺乏约束，一些地方设立许多备用的融资平台，在某一平台被列入黑名单时，则以其他平台充当融资工具，政府官员称之为“东边不亮西边亮，黑了南方有北方”。

需要警惕的是，目前地方融资平台形式不断翻新，已经超出传统的城投公司概念。在一些地方，当地国有企业充当地方融资工具，投资基建项目，这造成了债务界定上的困难。部分省市(如河南省)推出金融控股公司——一种新型投融资平台，一般是在地方国有公司基础上参股或控股地方银行、证券、信托等，之后对基础设施项目开展投融资业务。

地方融资平台有的是经营性平台，主要承建盈利性项目(如高速公路、轨道交通)，可以依靠自身经营收入全部或部分偿还本息，这类平台约占三分之一。有的是非经营性平台，主要承建公益项目(如城市道路建设)，项目自身不产生收益，主要由财政兜底偿还本息。更多的是混合型平台，既承担盈利性项目，也承担公益性项目，这种“打包”混合运作，是为了便于融资。

国家发改委投资研究所研究员刘立峰认为，未来融资平台的发展一个重要的方面是必须把它的功能界定清楚，经营性的放给市场，公益性的由地方财政承担，中间这块(准经营性的)是融资平台应该做的。

黄剑辉认为，要理清地方政府和投融资平台之间关系，地方财政不再为投融资平台提供担保，也不再替平台公司偿还贷款，而是将这部分财政资金作为资本金定期注入平台公司，从而充实资本金和现金流，变财政还款为财政注资，政府与融资平台的关系为投资与被投资的关系。

国开金融武汉城市圈发展基金总经理曾宪林认为，未来地方融资平台要在四个方面做些改变，首先要找准自己的战略定位，它承担的主要责任是基础设施、部分基础工业项目和高新科技项目，一般的商业性项目不要介入。

其次，要完善融资平台的法人治理结构。

再次，平台要有持续发展的模式。目前的平台往往是一个项目做完后平台的使命就终结了，平台起不到现代公司的基本作用。

最后要有风险防控措施。现在有的平台缺乏风险控制措施，做什么完全遵从政府安排，至于应不应该干，或者说现在干还是以后干并不考虑，风险防控体系极不健全。

预计本轮地方政府债务审计完成之后，银监会会继续加大对融资平台的清理整顿，平台数量会进一步缩减，同时一些效益较差的平台会逐步退出投融资领域。对于保留的融资平台，或会要求地方加大注资，提高融资能力。

地方融资路径探索

十八届三中全会提出，建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。同时提出编制政府资产负债表。对于地方政府来说，摸清家底，可防范运行风险。

从2009年开始，财政部代发的“地方政府债券”2000亿元，这种债券针对省级政府和计划单列市，不包括地级市、县级市，主要用于公益性项目(基础设施、民生、教育、科技文化等项目)，特别是中央财政投资地方配套的公益性项目，不得用于经常性支出。

2011年开始，国务院批准上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。这是介于中央代理发行和完全自主发行的过渡形式。

但是在研究人员看来，这种债券不仅规模小，更重要的是期限短，只有三年，而且不允许展期，并不适用公益性基础设施项目建设。为此，国内很多学者呼吁借鉴美国地方政府融资经验，允许地方自行发行市政债券。

根据信用基础不同，美国的市政债券分为一般责任债券和收益债券两大类。一般责任债券可以由州、市、镇和县发行，以发行者税收收入偿还。收益债券是为了某一基础设施建设而设，债务通过设施的有偿使用来偿还，由于风险比一般责任债券大，利率较高。

鹏元资信评估有限公司副总裁周沅帆将城投债称之为“中国式市政债券”。不过在李晓鹏看来，和真正的市政债比起来，城投债目前主要有三个缺陷：一是期限短；二是规模小；三是对公益性基础设施的支持性不强。

从期限来看，目前城投债发行期限以5年－7年为主，而美国市政债券期限在10年以上的占82%，城投债与基础设施融资周期长的特点不匹配。从规模来看，2012年城投债余额6368亿元，约占地方政府债务总量的3.5%，如此小规模的发行量远远不能满足地方融资。再次，城投债是一种企业债，需要由项目本身的现金回报来偿还，适合的是项目本身有收入的基础设施项目。

为此，建议对城投债做如下改革，一是延长城投债偿还期限，在控制地方债务总量的前提下，大幅度扩大城投债发行规模；二是建立类似美国的“一般责任债券”制度，由地方政府发行期限在20年以上的纯公益性基础设施建设债券，由财政负责偿还。

李晓鹏及其研究团队认为，城投债对应美国市政债券的收益债券，公益建设债券对应一般责任债券，二者互补才是真正的“中国式市政债券”。

一位持有不同看法的专家认为，中国和美国国情不同，美国是联邦制，州财政是可以破产的，中国是一级财政，分级管理，省政府相当于中央政府的分公司，实际上难以破产。同时，在资金使用效率上市政债券不如市政信贷高，因为信贷有银行的监控，风险意识较高。

除了发行政府债券融资，鼓励社会资金参与基础设施建设、运营也是国际上通用的做法，它可以在不增加地方政府债务负担和风险的情况下解决资金短缺问题。

2013年7月31日，李克强总理主持召开国务院常务会议部署加强城市基础设施建设，这次会议明确了今后建设的重点，包括市政地下管网建设和改造，污水和生活垃圾处理及再生利用设施建设，加强燃气、供热老旧管网改造，地铁、轻轨等大容量公共交通系统建设，城市配电网建设，生态环境建设，提升城市绿地蓄洪排涝、补充地下水等功能。

这次会议特别强调了在保障政府投入，加强非经营性城市基础设施建设的同时，推进投融资体制改革，发挥市场机制作用，同等对待各类投资主体，利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式吸引民间资本参与经营性项目建设与运营，促进改善城市基础设施薄弱环节，尤其是与棚户区改造配套的基础设施。

现在各个领域都已经有了社会资本参与基础设施的成功经验，较为普遍的是采用BOT、BT等模式——它们都属于PPP模式。一些地方在保障房建设、道路建设上广泛使用过。另外还有土地捆绑开发模式。在开发的过程中，可以促进周边项目土地升值的基础设施，比如道路、机场，投资者出资修建基础设施，就可以和政府分享项目周边的土地升值收益，从中获得回报。它特别适合二三线城市进行城镇化的开发。

例如在香港，地铁建设由社会资本出资，公司取得地铁站点周边土地物业开发权利，所以港铁成为了非常著名的地铁运营公司长期盈利的案例。目前，这种经验亦被铁路部门吸收，铁路发展基金运作中有意采取铁路建设与土地捆绑开发思路。

北京大学-林肯研究院城市发展与土地政策研究中心主任刘志曾在世界银行工作18年，对中国的PPP模式一直关注，在他看来，中国的PPP这条路没有走好，是因为政府的主导性强，民间资本没有多少可以进入。

刘志介绍说，国际上的PPP有两个出发点，一是政府的资金不够就靠民间来介入，国内引入PPP模式也是以这个为出发点。但是另外一个出发点国内却很少讨论，即民营资本进来能够提高公共服务的效率。

“中国的水务、高速公路PPP都走了很长的一条弯路。缺陷在我们政府向民间采购公共服务的时候，缺乏一个竞争机制，到今天还没有看到一个公开、透明的机制。”刘志说。

【作者：《财经》记者翁仕友】

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