新型城镇化：启动未来20年新发展马达

2013年12月14日 01:20
来源：21世纪经济报道 作者：定军 孙穆田

人参与条评论

是回西部老家还是去沿海地区？

今年22岁，即将在2014年6月毕业的西昌学院大四学生吴学娅选择不大。作为食品专业的学生，她在去年已在长三角的地级市浙江宁波实习了好几个月。当时每月管吃管住后工资还有约3000元。

现在毕业后，过去的公司打来电话，希望她尽早前去江苏省苏州市新的店铺上班，她觉得春节后就该启程了。

原因是尽管她自己老家是四川达州达县河市镇百花村，且她仍是农村户口，但是她不认为在县城有多大作为，“县里的食品厂太少，工作机会几乎没有，我学食品科学与工程专业的，还是要到沿海去。”12月13日，她对记者说。

吴学娅的选择，与数千里之外的一场会议紧密相关。

从2013年12月10日-13日开始，北京京西宾馆开始了一年一度的中央经济工作会议，近期全国城镇化会议有望召开，预备为未来中国20年寻找新的动力。

此前十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》），已经提出完善城镇化健康发展体制机制，即坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化。

12月3日的中央政治局会议则提出2014年要发展新型城镇化道路，出台实施国家新型城镇化规划，落实和完善区域发展规划和政策。

到2011年为止，中国改革开放30多年的年均经济增速高达10%左右。但是从2012年以来，中国连续两年的经济增速只有7.6%-7.7%左右，大大低于过去30多年的平均增速。

外界普遍认为若实施新型城镇化道路，即推进农民工和农民转入城市，变为城市市民，则不仅仅能促进消费和经济快速增长，也会促进农业人口比重下降。2012年末，中国城镇人口占总人口比重达到52.57%，比上年末提高1.30个百分点。

根据中国社科院判断，未来20年中国城镇人口比重会达到70%以上甚至更高。有测算认为，城镇人口每增加1个百分点，全国居民消费总需求将增加1.2个百分点，直接拉动国内生产总值（GDP）增长0.4个百分点。

中国社科院农村所宏观室副主任李国祥在接受21世纪经济报道记者采访时指出，农民工市民化，将是未来中国经济增长的最大动力和潜力所在。但是需要防范一个倾向，即不能为了盲目提高城镇化水平，也不能唯GDP至上。“新型城镇化需要讲究质量，不能盲目追求速度。”他说。

根据《决定》，下一步要完善城镇化健康发展体制机制。即坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化， 推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。

中国社科院副所长李雪松告诉21世纪经济报道记者，所谓新型城镇化，核心是实现人的城镇化，而过去主要是土地城镇化，即城市规模扩张的速度，要远远高于人的城镇化速度。“很多农民工住在城市，并未享受市民待遇。”他说。

根据了解，过去城市面积快速扩张，大量的农村用地转为城市用地，但城市人口没有同步增长。比如数据显示，从2001年-2007年，我国地级以上城市市辖区建成区面积平均增长70.1%，但是市辖区中人口增长只有30%。

有意思的是，即使在目前中国城镇人口占总人口比重达到52.57%，很多属于“伪城市居民”。比如2亿农民工，并未享受到城市养老、医疗、子女入学、住房保障等待遇，因此，这些人只是住在城里超过6个月，为常住人口，并未成为真正的城市居民。

而新型城镇化，则是除了要将已有的农民工转为城市居民后，农村居民还有数亿人需要转移到城市，成为新的居民，实现农民转为城市居民的华丽转身。

国家发改委国土所所长肖金成告诉21世纪经济报道记者，中国过去几十年一直在惠农，但是农业发展不起来，核心还是农村人口太多。比如2亿农民转移出来后，农产品产量没有下降。

以后在转移数亿农民后，农村人均土地多了，农民收入会增加，而农村居民已经转移到城市变为市民后，其消费比农村要多得多。

比如农村消费主要是盖房子和节日消费，特别是喝酒，但是到了城市有服装、文化以及工业消费品的消费。“城市居民的消费是农民居民的3倍，农村居民转为城市居民，有利于促进消费的增长。”他说。

中国社科院城市所的城镇化报告认为，预计到2030年城镇化率将达到68%左右，2020年之前全国大约有3亿，2030年之前大约有3.9亿农业转移人口需要实现市民化。

具体而言，截止到2012年，全国需要市民化的农业转移人口存量大约为1.9亿人。从增量来看，2020年前全国城镇新增农业转移人口将达到近1.1亿，2030年前将达到2亿以上。

有测算认为，城镇人口每增加1个百分点，全国居民消费总需求将增加1.2个百分点，直接拉动国内生产总值（GDP）增长0.4个百分点。而目前全国实际城镇化水平，只有30%左右（享受城市社保等待遇的居民所占比重），如到2030年达到70%以上的比重，每年还有1-2个百分点的增长空间，而这会拉动经济可持续增长。

中国社科院甚至分析称，我国中西部地区城市化率每提高1个百分点，可以拉动GDP增长1个百分点，每建设1平方公里的市政设施，可以拉动投资1.5亿元，每增加1个城市人口，可以拉动消费2.5万。

小城市的发展困局

不过，尽管新型城镇化提出农民工要市民化，农民工去哪，是一个最大的问题。

根据中国社科院的《中国新型城镇化道路的选择》报告，中国过去城市人口比重增加主要在大城市。

全国近5年新增城市人口36%是100万人口以上的大城市吸纳的。另外建制镇吸纳了47%，50万-100万人口的大城市，和小于50万人口的中小城市，分别吸纳了8%、9%。

小城市人口数量比重在下降。比如20万人口以下的小城市数量，从2000年的353个，减少到2010年的258个。吸纳人口比重从18.52％，下降到2010年的10.31%。

导致如此的原因是，小城市并没有很好的就业机会和发展空间。而大城市尽管规模膨胀，但是就业机会较多。

为此，多年以来，国家城镇化发展的路径是，要求控制大城市发展规模，加快发展中小城市。十八届三中全会的文件仍维持类似的意见，只是提法有些变化。

《决定》提出，要推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。

具体而言，要创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。

而这种新型城镇化，能否将农民工市民化落地到中小城市，仍存在疑虑。

目前中国特大城市的人口标准是100万-200万；中、小城市的人口标准分别是20万-50万，20万以下。四川达州目前城市未达到特大城市的标准，其规划是2015年实现城市人口100万。不过，尽管该城市人口为78万，已经是大城市，其城镇化率是36.1%，比全国水平低10多个百分点。

不过，迄今户口仍放在四川达州达县河市镇百花村，吴学娅认为，要发展的话还是要去大城市，因为像宁波就是一般的餐饮服务员月收入也有3000元左右，管吃管住。在达州则餐饮服务员难有这么高的收入。自己学的是食品专业，达州这样的厂很少。“所以要发展还得到沿海更大的城市去。”她说。

肖金成则认为，小城市没有产业，所以没人愿意去，以后应该通过国家转移支付的政策倾斜，促进中小城市的基础设施发展，此外，国家应该对大城市不同区域实施不同的地租，将一些附加值稍低的产业转移到中小城市。

“小城市有就业岗位了，地方消费水平低，更容易生活下去，农民工会愿意去。”肖金成认为这是唯一的有效办法。

21世纪经济报道记者了解到，很多地方尽管有工作岗位，也不一定有人愿意去。

比如北京一位马上就要毕业的一位大四学生，虽然已经拿到了兰州铁路部门的offer，每月的待遇也在四千多，五年到十年会分到住房，但他倾向于北京。

“不想去那边的原因是怕会丧失斗志，”他认为，“兰州工作的保障很好，但是只是干一般维护性的工作，没有什么难度，也不会有什么更深入的发展，太安逸了。”

目前他将要接受北京一家公司的最后一次面试，尽管起薪一般在3500-4000，但是发展空间会很大，在五年内他的目标是能达到月薪五万。

而他在京的工作没有户口和住房保障，但发展的机会更多，空间更大。除非万不得已，不会考虑到兰州去继续发展。

地方城市定位面临大考

而随着国家召开城镇化会议，并发布新的城镇化发展规划后，各地的城市定位、级别，以及在全国和本地区的规划目标，将面临新的修改。而各地新确定的城市发展目标，能否实现，存在悬念。

根据《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，国家将推动大中小城市和小城镇协调发展、优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。

同时将完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市。对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。建立和完善跨区域城市发展协调机制。

目前各地都已经和正在编制新的城镇化发展规划，各地的规划已经提出了不少新的城市群的发展目标。同时县改市也在加快。

比如各地提出的省会城市群是重大的看点。

比如贵州省省委学习贯彻十八届三中全会精神的决定分别指出，充分发挥贵阳市的“火车头”、“发动机”作用，以贵安新区建设为重点，推进贵阳-安顺一体化发展，加快培育发展黔中城市群，培育区域性中心城市。

福建省委提出，支持福州闽江口金三角区域经济发展，构建福州大都市区。

甘肃省委提出，发挥兰州中心城市辐射带动作用，打造敦煌国际文化旅游名城，搭建国际文化交流与合作平台。

此前《海南省推进新型城镇化实施纲要》，提出了构建琼北海口经济圈和琼南三亚旅游圈的构想。山东也提出了发展省会济南城市群的构想。

上述省会城市群，暂时并未纳入到国家十二五规划的城市群。不过在国家新型城镇化规划出台后，各省的一些城市群规划，可能需要重新定位。

肖金成则认为，这些地方提出的城市群需要考虑到底能否促进当地区域的发展，如果只是划定，可能意义不大。难以得到承认。“很多城市之间距离很远，各是各的事。”

12月13日闭幕的中央经济工作会议提出，2014年要积极促进区域协调发展。要继续深入实施区域发展总体战略，完善并创新区域政策，重视跨区域、次区域规划。

湖北省社科院副院长秦尊文认为，随着国家编制新的区域发展规划，一些地方城市会获得新的发展空间。比如新的国家城镇化发展规划，面临将中部城市群升格为与长三角、珠三角、京津冀城市群同等级别的可能。同时像重庆到利川的客运专线年底通车，恩施等地融入成渝城市群会加快。

但是他也认为，目前各地的城镇化规划，提出的赫赫的大城市和超大城市目标，如果城市标准修改，可能面临失效。

比如之前湖北城镇化规划将宜昌和襄阳设定为特大城市。湖南规划到2015年，全省建成特大城市6个，即长沙、衡阳、株洲、湘潭、岳阳、常德。江西规划是， 到2015年，全省除鹰潭一个城市之外，其他10个设区市全部进入大城市或特大城市行列。

不过，由于国家可能将新的特大城市标准设定为500万到1000万，比原先的100-200万主城区人口规模大为增加，则可能整个山东、湖南、江西都没有一个特大城市。

秦尊文指出，以后中部城市群也会对具体的所辖的城市范围进行说明。“同时如果国家重新设定城市标准，武汉也可能会重新定位。武汉可以为超大城市。”他说。

目前国家研究新的城市人口标准。比如1000万人口以上，可能被设定为超大城市，这比过去200万以上的人口规模标准大大提高。而根据秦尊文的说法，武汉全部人口已经在1000万左右，与广州类似，这样武汉可能会和北京、上海、广州一样，成为全国超级大型城市。（编辑晨星孙小林）

打印转发