贾康：房地产调控缺乏基础性制度支撑

按：近期，住建部回应房地产税进展时表示，有关部门正在按照中央要求开展工作。此外还有媒体透露，目前房地产税法草案已经基本完成，高层会根据对整个经济发展现状的判断及纳税人的共识适时出台。

房地产税会对房价产生什么影响？房地产调控为何没达到控制房价目的？两会前夕，凤凰财经专访全国政协委员、财政部智囊、著名财税专家贾康。（小标题为编者所加）

房地产税中央牵头 收入归地方

凤凰财经：最近几年房地产税备受关注，一有风吹草动马上就是头条。住建部最近表示正在按中央要求开展房地产税立法工作，同时国务院发布文件支持各地在房地产税方面探索创新。而房地产税作为一种地方税，您觉得在中央和地方之间会有什么区别？

贾康：这个信号还是比较清楚的，但是似乎它是把纵和横两个信号同时都发出来。纵的就是原来中央已经表述过加快房地产税立法并适时推进改革，住建部所说到的显然是根据实际情况透露出来比较积极的加快立法过程的信息。

至于说地方试点，过去已经有上海、重庆的试点，如果说继续鼓励试点，那么实际上在这里面我觉得要结合立法同时要处理一个弹性，作为地方税应该有一个弹性空间。比如说纵向的立法它如果能完成的话，要给出地方在一个统一的框架之下的可选择的一些具体弹性。比如说执行的时间，我认为显然需要有区别。全国700多个城市，大中小的城镇区域，冰火两重天格局之下，火的这边可以在立法通过之后首先执行，冰的那边就不用那么着急，要等它去库存已成定局或者见眉目，合适的时机掌握以后跟进。

另外就是是不是这个立法也可以给出一个空间？就是在某些试点的范围之内，地方可以有弹性的区别对待推进房地产税改革，这就有可能延续上海、重庆两地试点那样一个路径。

中央和地方之间在房地产税上的区别是中央要牵头，在我们单一制国家里面走完立法过程。而这个税开征是在地方层面上，税收应该认定为地方的收入。

凤凰财经：中央的房地产税立法会不会规定一些具体的税率等？

贾康：它应该是中央牵头的立法，具体的内容我们没有看到草案还不好讨论。我前面说的意思是它要给出弹性，比如说税率，不能说很死就是一个数值，可能要比照其它国家经验，是一个区间。

上海重庆试点房产税之对比

凤凰财经：上海、重庆已经试点了房产税，但是上海房价暴涨，重庆虽然也涨了，但是涨幅不多，被誉为房价中的一股清流。有学者认为房产税的试点没有抑制房价上涨，也没有改变当地的土地财政状况。您怎么看？

贾康：这个说法说的绝对了一点。你要反过来说，如果没有两地房地产税的试点，它实际表现会是什么样呢？两地试点是在困难重重的情况下敢为天下先，在国内率先启动，首先要肯定在改革中间体现了邓小平那样的改革智慧和改革要求。

在本土，通过两地试点毕竟取得了非常宝贵的经验，这个本土经验对于我们加快立法过程非常有价值，有意义。它在具体的作用方面，因为两地都是柔性切入，不能指望它对经济生活中的影响特别剧烈，其实试点方案也是考虑到柔性切入，减少可能带来的经济社会的冲击，而先进框架，这是一个中国经济改革中路径依赖制约之下的考虑。

至于说这两地的试点效果，还是有区别的，上海方案是不动存量，加上上海其他的因素，它在一线城市迅速升温过程中间表现的比较突出。

重庆不算一线城市，它的压力和上海的情况不可同日而语，特别重要的是重庆的试点方案它是考虑了一部分高端存量的，这个高端存量对于市场预期的引导就更显现出它的效果。再加上重庆的房地产税试点匹配了重庆全国最领先的土地制度改革方面的地票制度的试点，地票解决的很多问题里面就包括着供地，可以更加的从容不迫。而且结合着当地政府土地收储制度比较高的水平，它住房制度方面做的有板有眼，35%甚至到接近40%的有效供给不是商品房，而是保障房——公租房和共有产权房，还有它的投融资制度，它的PPP做的有声有色，在加快有效供给这个方面就能够好事做实，实事做好，较快到位。所有这些因素合在一起，所以重庆前一段时间，在这么多的一线城市和大城市、中心城市房价猛升的过程中，它却显得相对平稳。

但是最近有一些特殊的因素出来了，领导层变动，听说一些炒房者跑到重庆想去一试身手。我估计他们后面跟着的回报未必会很高，因为那边的制约条件在那儿。这些还可以继续观察。但总体来说不能认为两地试点没有结果，或者有人说的失败了，或者有人说的没有作用，这都说的太极端了。还是应该全面的、动态的看问题，看到发展趋势，看到这里面的端倪，看到它可能带出来的以后发展的前景。

凤凰财经：重庆跟其他的城市比，是不是能够影响房价的根本因素可能不是税收，可能最根本的是供给方面的因素？

贾康：对的。因为房地产市场一个特殊性，也跟市场失灵概念有关，它不可能充分竞争，因为地皮是有限的，谁拿到了土地的使用权、开发权，谁就垄断，这是自然垄断。这个地张三拿了，李四就不能在里面，这样的一种自然垄断。它就需要政府的国土开发规划和矫正市场失灵的一系列其他措施做好统筹协调，瞻前顾后。这是全世界都已经体现在城市规划建筑方面一系列的各种各样的规则制约这样的管理和调控机制上了，中国也不可能例外。

房地产税后果分析

凤凰财经：中央把房价定的非常明确，“房子是用来住的，不是用来炒的”。但是房子和市场上的其他市场化的商品相比，其他的商品就是有人炒，但是很短一段时间自然就自动调整好。是炒房的人判断将来会涨才会炒。

贾康：对，大家都在逐利。

凤凰财经：就是征收房地产税，如果他判断将来房价涨的超过你征收的税收，肯定还会接着炒。

贾康：但是他会收敛，为什么呢？这个参数进来了以后，他原来的那个预期一定会做调整。

凤凰财经：您觉得从哪一方面着手，让炒房者炒无可炒。

贾康：你这样设想一下，如果按照现在的制度建设趋向，以后保有环节有税收了，这方面的税收的负担、成本需要得到对冲，炒房者拿什么得到对冲？他要想比较快的快进快出，那么必须有人接盘，这方面它要考虑什么人能接他这个盘呢？实际生活里面可能是一些中等收入阶层，他们需要的是小户型，因为有了这个预期调整以后，原来的中等收入阶层购房的趋向会向更实惠的调整，原来是不考虑保有环节负担的时候，就拼命买大户型，而现在就实惠的多，别的条件更精挑细选，楼层、朝向、地段，但是户型上是中小户型，这样从他们的经济考虑，以后税收的负担可能要尽可能减少。

这样一来，炒房者想快进快出，他也要吃进中小户型，中小户型的吃进，跟原来炒大户型在市场上的兴风作浪的动能可就不一样了，就会更加收敛一些。

另外炒房者也要考虑，我拿在手里面，如果不能及时出去，每一个年度躲不过去的负担不就得自己承担吗？那么他也就不敢像原来那样肆无忌惮。原来可以一下炒100多套，现在收敛收敛，炒个30套40套，原来按照自己的想法炒10套的，现在也就炒3套5套，炒作力量就减少了。更不用说其他的限制，现在行政性的限购限贷措施也不会一下撤掉，根据情况来。

总体来说，房地产税不可能是万能的。但是在各种选项组合里面，不用它是万万不能的。它是一个配套，炒房者受到的制约是跟整个市场氛围有关。

从供需互动来说，首先那些买来要住的这些人，我前面已经分析了，他要更多考虑买中小户型，带来什么呢？就是同样一块地皮提供出来的有效供给数量上升，原来提供一块地皮100套大中户型为主，现在变成了150套或者180套中小户型，那不是又缓和了供需矛盾吗？市场上价位往上冲的劲头又被冲掉了一部分。土地集约使用的水平又提高了，这又是好处。

另外，有人认为中国城镇化发展过程中间还有很大的空间，有些人不是尽快的炒，现在自己买一套更多的住房，称作改善房也好，称作以后的给自己匹配一个商业性的社会保险也好，都有道理。他不像我们一般理解的炒房者快进快出，但是他手上拿着自己基本住房之外的住房他会怎么处理呢？过去没有负担的时候可以空置，现在他会积极考虑把它出租，因为他要对冲房地产税收的负担，出租带来什么好处呢？整个市场上空置率下降，不用增加一分钱的投入，供给的有效性上一个台阶了。这样一来整个市场氛围里住房价格的上升受到抑制，租房的价格也受到抑制。有些人说我买了房子以后通过租金往外转嫁，这个可能空间就被更多供给明显地压缩下来了，这都是使价位更有收敛的相关因素。

所以咱们前面说到了，如果供需分析来说，从需求来说，买房自住的、买房想长期持有的以及想快进快出的炒房的无一不受到这方面约束性的影响，总体来说是使这个需求更理性。而供给方一定要研究分析市场新的预期和判决，一定要更多考虑顺应市场的要求。总体来说供需互动加入了房地产税，当然还有其他制度的配套以后，就更健康了。这是中央所说的达到长效机制，基础性制度的支撑，形成房地产的健康发展。

房地产调控缺乏基础性制度支撑

凤凰财经：这十多年来，中国的楼市经历了多次的反复调控，结果我们看到越调房价越高。

贾康：这就是我说的上扬曲线，城镇化还有很大空间，必然表现于一个成交价格的上扬曲线。在前面十几年里面什么力量都改变不了的。几轮调控想把房价做合理回归，什么叫合理？它不可能让它调头向下，整体来说要走完上扬曲线的过程。但是缺的是什么？没有基础性制度支撑，这个上扬曲线斜率太高了，上的太猛了。

另外动不动就炒作，就大起大落，我们政策调控也变成了走过山车似的或者叫打摆子，一头摆到另外一头。三轮里面平均的时间15个月一定要从一端摆到另外一端。比如9.30严格的限购限贷，按照过去的几轮经验，如果没有制度建设跟上的话，光是这种政策调控，再过15个月到20个月，很可能又摆到另外一边了，不得不取消限购限贷，甚至许多地方政府还要给出补贴，要托住房地产的基本景气。这就叫做治标不治本。

冰火两重天分化以后，火也难受冰也难受，打摆子过程中间，限购限贷的时候也难受，取消限购限贷的时候也难受，总有不满，总有焦虑，这就不健康。所以一定要注意，咱们总结经验就是掌握好标本兼治，但是治本为上。中央政治局最新的要求，以基础性制度建设，促使长效机制的形成。这就说到点上了。

凤凰财经：长效机制，包括治本的，肯定是不是有一套的？

贾康：对，重庆咱们看看，在这方面很值得我们总结。作为基础性制度，土地制度、住房双轨统筹制度、投融资、PPP创新，还有他敢为天下先房地产税试点。房地产税试点里面走的比上海更靠前，它动了存量，首先它只动辖区之内最好认定的那几套独立别墅，把双拼、联排先不算在内，但是市场预期被很好的引导了。存量的花园洋房、独立别墅也要交税，同时又给出180平方米的扣除，这样社会上相对可接受。但是框架建立起来了，这就是一套技术性制度。

凤凰财经：这么一整套的机制是不是有一个最主要的因素，在现实中哪一个是比较可行的？

贾康：这个思维就要调整调整。你的说法就是改革中间抓个突破口，迎刃而解。但现在中央基本判断就是改革到了深水区以后必须抓顶层规划，一定要强调全面性和配套。这里面侧重点不能说没有，但是光讲突破口、侧重点不够。前面讨论的重庆的具体案例，就是方方面面配合在一起。我们现在所说的系统性的供给侧改革，使整个供给体系质量效率提高，各个方面一定要讲究配套。

从现在来看，土地制度和税制可能更突出。因为住房制度毕竟早已经明确了双轨统筹，就是怎么把保障房的供给做得更好，机制更细致，更合理的问题。在投融资方面也已经不遗余力的推进PPP。所以要说更具有攻坚克难的是土地制度和税制。

地价一定会占房价相当大的比重

凤凰财经：很多研究指出，地价已经占到房价的六七成了。你觉得土地供应制度跟土地财政制度怎么改？

贾康：土地供应，它必然是自然垄断。政府掌握合理的土地收储以后，按照国土开发规划，相对从容地不断供地。和分散的情况下市场主体在里面直接去竞争取得整个开发形成的布局来比，它在中国发展中我认为可能更具有合理性。

因为如果不由政府在一个国土开发通盘规划覆盖下去相对从容不断的供地，而是说更充分放开土地市场，让市场主体在里面争夺，那么它带有试错性质，不动产形成的试错要纠正起来非常困难，对于社会生活的冲击非常大。

它形成的比较高收益的回报是符合我前面说的上扬曲线基本规律的。关键就是政府主导的土地开发里面，它实际上通过招拍挂让企业做的市场主体的事情，应该使竞争尽量充分而遏制它的暴利。政府的土地收入被称为土地财政，应该走规范的公共财政程序，更好的服务于社会公共利益最大化，那这个事情就合理了。

整个不动产里面，特别是住房里面有多少是地价，有多少是其他成本投入，各个地方可能高高低低不一样。但是地价占相当大的一个比重，可想而知一定存在。为什么？就是自然垄断。自然垄断的地价如果由现在财政里面的基金预算规范加以管理和使用的话，那就有利于公共利益最大化了。这个资金在地方政府层面也是属于按照公共财政的透明度和规范性来尽量的表现出来阳光化特征，这是它今后发展一个非常重要的特征。只要阳光化，接受公众监督，走公众预算程序，政府通过土地收储和供地，对应于自然垄断取得的这一部分，那就是造福于人民群众，是让整个社会共享开放成果，这个无可厚非。

如果说从这个意义上讲，土地财政靠山吃山，靠水吃水，全世界都一样。只不过像发达市场经济里面，除了地租之外，这个地租也不光是私人的，有的土地也是共有的、国有的和不同公共团体所有，它参与分配之外，它更多的靠税收，取得地方税支柱财源式的收入以后去造福辖区内的公众。教育、绿化、交通基础设施建设等等不都是靠房地产税成为主要资金来源吗？在这个意义上同样也可以是土地财政概念，它也是靠山吃山，靠水吃水。但它不是单一的靠土地收入，它更稳定从税收方面取得收入。如此而已。

房地产金融属性是市场中结构性问题的表现

凤凰财经：以前认为住房是一个必需的消费品，但是这十年来房地产的金融属性越来越强。您觉得造成这个现象的原因是什么？

贾康：所谓金融属性，大家认为房地产拿到手以后最容易通过质押取得贷款，如果没有其他制度配套，金融就冲在这里面一些炒作的力量可以不断倒手。现在有了阶段性的不得已做的限购限贷，在这方面对它有控制。再有以后远景上说到的基础性制度的配套。

不敢说在房地产方面，限购限贷，简单认同完全不可交易在市场经济条件下并不合理，交易可以促进跟房地产伴随的租房市场，适应社会上更多样化更灵活的要求。

但是它现在被人们所指责，金融属性得到遏制。因为金融属性是要对应到炒作和泡沫，就变成了负面评价这样不良的东西了。如果靠制度封杀，一定成分上体现的金融属性就可能变成一个正常的状态。不动产可以质押，可以取得贷款，有助于社会上的主体更好地做财产配置以及增加有些情况下利用金融杠杆支持自己的创业活动。

凤凰财经：有一部分观点认为房产的金融属性越来越强，首先可能跟央行货币发行量过多有关。

贾康：对，有人认为房地产过热就是货币发行过多，我不认同。货币发行过多，为什么三四线城市不热，就热在一线、二线？必然是总量特征表现的货币供应量旁边，由结构方面的问题引出的冰火两重天这种差异格局。它的形成绝对不能以货币供应量过多来解释，它是在市场发展过程中结构性问题的表现。

总体来说还是要抑制炒房

凤凰财经：有的炒房者说，从单纯局部看觉得是他把房价炒高了，但从市场上来说，炒房者给市场提供了一个信号，很多人炒房表明市场房子是缺的，需要政府、市场提供更多的房子。

贾康：这个市场信号一直有，没有必要由过度的炒房来提供。没有那么多炒作作用，它的成交不断形成，不也表现出这个价格趋势吗？我做学理分析也早看清楚中心区总体就是上扬曲线，没有必要靠炒房提供更具体的进一步市场信号，它反而会造成更多的副作用。

所以总体来说还是要抑制炒房，不敢说绝对没有，不能让它那么肆无忌惮。