叶裕民：流动人口市民化难本质是地方政府公共服务缺位

凤凰财经讯 2017年6月24日，中国城市百人论坛2017夏季论坛——城市公平与流动人口发展在人民大学举行。

中国人民大学公共管理学院叶裕民教授在论坛上表示，流动人口市民化的难题本质其实是地方政府提供公共服务缺位。

以下为发言实录：

我给大家交流的题目是《公平与流动人口的发展，国家现代化新动能》，这是基于长时间以来流动人口带来的社会问题所做的研究，流动人口的发展意义在宏观层面上意义更大，是中国完成现代化一个必要的组成部分，是中国现代化不可跨越的一个难题。所谓的现代化就是工业化和城市化，工业化的根本——促进产业效率提升是一个主旋律，在工业化前期是物质资本的积累，中后期是人力资本的积累以及基于此的创新，人类资本的积累是社会工业化进程的一个阶段，城市化的根本任务就是推动社会进步，是通过人口的空间流动和社会流动去广泛地全面地积累人力资本，提高人的创造力和创新能力，提高人对社会主流价值观的认同，建立现代社会结构的一个流程。城市化是人的空间流动和社会流动，通过两个流动完成人口由农民进入城市的城市化，和边缘者阶层进入中产阶级阶层的城市化。深加工工业技术密集型产业是中国未来产业的发展主导，通过新的装备制造智能制造的发展支撑起中国未来制造强国的战略，难点在于工业4.0，在我们提供的劳动力队伍创造能力和创新能力的差别上，我们看到工业2.0是福特时代的流水线，信息化时代工程师基本上占30%，工业4.0至少占60%和70%，基于这样的创造力才能发展。对于中国来说，我们不具备德国工业4.0最核心的要素——人，我们长期短缺的就是人，中国制造4.0和德国工业4.0最核心的是要塑造人，培育高技能高素养的人是城市化的最核心的任务，城市化的核心就是提升人类资本的积累，根据工业化城市化互为因果的关系，城市化就是要建构一个完全公平的给每个人有上升空间的社会制度，才能积累人类资本，这是我们流动人口发展和公平更宏观层面的意义，这是我们下一步现代化必须面对的。

我们长期以来在城市实施排斥性的流动人口制度，就业的时候进入城市，失业的时候进入城市，年轻的时候进入城市，年老的时候回老家，导致城市健康靓丽繁荣，农村则出现一系列的问题，我们乡村的问题瞬间转化为城市问题，使得我们的城市化步履维艰，我们城市化发展难以为继，这是我们提出新型城市化的一个初衷。我们的新型城市化，是基于中国前30年传统城市化而言的，传统城市化不是两个转移两个流动的过程而是非农的过程，所以我说流动人口的公平发展既是新型城镇化的任务也是新时期国家发展的新动能。这样一个新动能应该怎么做？它的水平怎么样，这是我们要讨论的第二个问题。习近平总书记非常明确的提出推进城镇化的首要任务是促进有能力稳定就业的人员有序实施市民化，市民化是推进城镇化乃至工业化的首要的任务，为没有户口的人解决户口问题，并一直提到强化地方政府的主体责任，要落实东部地区和特大型城市的主体责任，这些都是一些新的中央的政策，然而它实施的不尽理想。我们认为以人为本是以人性为本，一个是人的自然属性，劳动力需要基础条件包括教育、住房，然后有人的社会属性，经济属性，这三个属性构成人的全面性，支撑国家的现代化的过程。完成人的自然属性的过程就是政府为所有的流动人口提供均等化的服务的过程，去积累人的社会属性和经济属性的过程。社会流动包括就业和资本积累和培训，把每一个指标分成不同的层级，最高级就是10分，依次往下越来越少，这个数据来自于中国人民大学中国农村居民综合调查数据库，对农村居民人口调研，看它流动到哪些城市，对这些城市进行抽样，这样的样本好处是样本之间不存在同质性，如果在北京调查北京流动人口，找二三十个社区，从流出地切入进行调研。我们计算的结果没有一个指标是及格的，所有的指标都是40多分，没有超过50分，我们选择前8的城市，杭州最高，但也不尽如人意。

从不同的指标体系，住房得分最高，其次是就业，最后是其他的项，经济强一点，社会弱一点，住房最高因为每个人有住房，所以这有得分，住房好不好先不看，住房最高，其次就业，然后空间流动，因为住房的健康化是其他的要素完成空间流动的前提，空间流动又是社会流动的前提，如果不解决空间流动就无法解决社会问题。从近两年的变化当中可以看到都是下降的，我们的流动人口确实勤劳，就业条件不好还是在那里打拼，家庭化流动是因为对家庭团聚的向往，我们要面对这个趋势来解决未来时期市民化的难题。中国市民化的难题本质是什么？其实是地方政府职能缺位导致公共服务缺失，这是最根本的原因。为什么缺位？有四个瓶颈：前两个瓶颈是误区，后两个瓶颈是真实存在的。瓶颈一是流动人口市民化意愿误区，流动人口不愿意流入城市，不愿意要户口，实际上分为很多情况，其中一种情况就是流动人口不知道，市民化了就可以让孩子来上学，就可以享受社会福利，去年夏天我们团队做了很多城市的千人份问卷，问你愿意市民化吗？如果你市民化以后孩子可以跟你在一起并上学，那当然愿意了，所以流动人口不愿意市民化的意愿是一个误区，瓶颈二是高成本的误区，原来只顾及成本没有顾及效率，流动人口多的地方一定是创造财富多的地方。一个小城市50万人，其中包括13.7万流动人口，十三五期间完全市民化需要财政投入7.9亿，与此同时它可以创造的财政贡献是13.2个亿，其中创造税收收入8.1亿元，对养老保险金贡献5.1亿元。每个城市没有具体的做这个成本效益核算。瓶颈三是地方政府缺乏激励机制和有效的考核制度，几十个中央的市民化政策到了地方就变样了，地方政府没有深刻认识到市民化对其有重大的作用，或者他认识到了但不认为短期内对其有用，它把市民化当成一个外部任务，甚至做一些表面文章。比如，江苏某城市报告流动人口子女80%上了公立学校，但流动人口还有很多子女没有带来，因为你在我这里上学，必须是合法子女，而中西部地区很多是第二胎，这就不是合法子女，就无法上学。还有要求有劳动合同，其子女才可以在这里上学，但是有很多的企业没有签合同，这些人的子女就很难享受教育，根据我们对这个城市问卷的整体估算，在老家的孩子和流入地比例是6：4，这就是我们的8000万空穴儿童的来源。我们的考核制度也存在难题，第一是城镇户口指标有局限性，首先是流动人口有1/4是来自于城镇户口，但是它天然就算在有户口的统计口径里面，但是没有享受到公共服务；其次是相当一部分大城市周边郊区的农村不要户口，如果单纯以户籍人口的拥有率考察市民化，会使得地方政府采取一些不好的手段逼迫它上户口。

第二个难题在于考核公共服务的指标体系复杂，公共服务指标非常的多，很难考核，对于中距离和远距离的流动人口可以用一个指标，就是可支付健康住房考核市民化的程度，如果流动人口得到了可支付健康住房就可以依托于上述体制机制上进行真正的流动。瓶颈四就是可支付健康住房怎么提供？我们提出来通过城中村改造提供流动人口可支付健康住房，城中村占城市建设用地很高，有几百平方公里城乡结合部的地区，由于这些地区的存在使我们大城市内部存在二元结构，这和流动人口的问题解决密切相关。我觉得应该建立一个城中村改造的秩序，一个创新包容性合作式城中村改造模式，为流动人口提供可支付健康住房，完成流动人口市民化过程，不增加大城市建设用地。这是某一个特大城市的城中村的面积，中间白的是核心区，这是广州、深圳城中村长的样子，每一个城市的城中村都是共性大于个性，就是脏乱差，环境恶劣，交通拥堵。我们借鉴台湾和日本的思路，为城中村人口建立“二二四二”的供给机制，20%的高收入人口可以自行购买和租赁房屋，剩余20%的中低收入的单身阶层可以提供单位住房，最后20%的最低收入的阶层要政府提供住房，最关键的是40%，40%的中低收入者通过包容性的城中村改造，租用农民提供的合法住房。给大家展示一个非常复杂的计算结果，广州边缘的城中村住了110万的流动人口，每个人提供一套可支付健康住房，狭义上大概可以供给85万套，广义的供给157万套，思路就是以北京为例，北京郊区城乡结合部每一家宅基地100平米，它允许建两层，可以建200平米的合法的建筑用地，城中村改造补偿你200平米的建筑面积用房，但是改造后的房子面积为80-120平米，面积比较大，价格比较高，没有解决流动人口的住房问题，每改造一个城中村就产生了很多新的城中村，你把80-120平米的不要建成大房子而建成60平米左右的小面积住房，你可以建5套20平米的可支付健康住房，每一户城中村的本地居民就可以提供2-5个流动人口家庭的可支付健康住房。可支付健康住房每一密闭套间有独立的卫生间和厨房，这样就可以按照新的供给结构提供廉租房。按照这个思路可以提供74.4%-136.4%的流动人口以可支付健康住房，如果广泛的城中村都这么改造，可以不用增加太多，几乎不用增加土地，其实无须提供新的土地供给，就可以完成这样的过程。

第二个问题在于城中村改造改不动，有那么多的钉子户漫天要价怎么办？市场可以在资源要素配置中起到决定的作用，我们用市场的办法解决问题，提出建立城中村改造市场，其实所有的城中村都愿意改，只是改的过程漫天要价，因为你说了我今年规划改造50个城中村，如果不改就完成不了任务，对于农民来说他们就是处于垄断地位，现在农民很清楚只要城中村一改他们就是受益者。如果每一个城市有1100个城中村，政府今年只改100个，条件就是村委会必须说服全村人，降低政府和村民个体的谈判成本，让村和村竞争，企业也进入这个市场，城市有这么多的城中村，每个企业给它算20%的利润，这时候让企业家和企业家之间竞争，竞争是平掉超额利润的最好方法。最后留下10%的城中村永远作为这个时代的历史的产物，这样让他们有危机感，这样城中村改造就能起步。目前城中村改造还有一个很大难题就是缺乏公共空间，现在在这个新的制度下，没有那么大的钉子户，也没有那么高额的利润，我们的公共空间就有了，我们学习台湾和日本的经验，让本地老百姓贡献公共空间，因为这个改造是你想改，你改造以后环境变好，你要做出贡献，你不需要掏钱的成本，只需要你给公共空间，保证你住房的面积，但是你的用地面积要腾出来，这样改造完以后，这个城市就有了包容性，有了公共空间，城市品质提升，有了好的公共空间好的城市品质就有好的企业家来投资，就完成了大城市内部二元结构走向一体化、整体现代化的过程，大城市城中村改造的过程就是流动人口可支付健康住房提供的过程。有了这个以后，依托空间的融合，推进社会的融合，这个社会融合就以健康住房为基础实现迁移人口家庭化，结束6000万的空穴儿童；家庭生活的社区化；以社区为空间载体，实现公共服务均等化，为社会融合提供空间基础；房屋5年以后自有化；人力资源资本化，非户籍常住人口中产阶级化。建立一个以中产阶级为主的现代社会结构人口支撑中国跨越中等收入陷阱，迈向现代化！