对话叶裕民：中国应大力增设镇级市，特色小镇是乡村现代化的引领者

中国人民大学公共管理学院学术委员会主任、首都发展与战略研究院研究员叶裕民教授

文/李仁泽

随着城镇化进程加速、城市群兴起以及决策层的高度支持，地处三四线城市周边的小镇因资源优势迎来历史爆发期。2016 年2月，国务院颁发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，明确提出加快培育具有特色优势的小城镇，带动农业现代化和农民就近城镇化。同年7月，住建部、国家发改委、财政部明确提出，到2020年我国将培育1000个左右的特色小镇。

这个兴起于浙江，壮大于长三角，如今在全国范围内以燎原之势普及开来的概念，正在借助产业转型升级的历史机遇，成为中国新型城镇化的重要推手。

特色小镇承担怎样的使命？如何区分城与镇的边界？城市和乡村周边的小镇发展过程中各有哪些侧重点？理想中的特色小镇是什么样的？带着这些问题，凤凰网产业新城频道对话中国人民大学公共管理学院学术委员会主任、首都发展与战略研究院研究员叶裕民教授。

在她看来，我们常说的特色小镇具有两种形态，一种是城市新兴的功能板块，一种是引领乡村现代化的前沿阵地。同时，小城镇发展要回归本质，要谨防虚假特色小镇的房地产倾向，不能当做政绩工程，一哄而上。以下为专访实录。

经济新常态是启动特色小镇建设热潮的时代背景

凤凰网产业新城：全国范围内兴起的特色小镇建设热潮原因何在？

叶裕民：启动这一轮特色小镇建设热潮的一个时代背景，是我国的经济发展进入“新常态”，城市发展转型升级，增长速度普遍减缓。特大城市又普遍遭受“大城市病”的困扰，大家都在寻找新的投资空间和经济增长点，正好浙江推出特色小镇，于是许多部门、地方政府和企业便将目光聚焦于此，兴起一波特色小镇建设浪潮。

在对城市规模结构的认知和处理上，有一些人认为“小镇”是城市化的核心支撑力量，甚至是新一轮经济增长的拉动力。有一些观点认为：大城市不行了，我们要靠小镇。特色小镇是支撑中国新一轮城市化的主力军。

当然，不可否认特色小镇在中国的城市化进程中的重要地位，但我认为，这些观点还是有待探讨的。

凤凰网产业新城：特色小镇有怎样的功能和使命？

叶裕民：2016年末，我国的城镇化率达到57.4%，目前仍在以每年1%左右的速度攀升。当城镇化率达到65%的时候，中国的城市化基本完成。届时，我们大概有10亿左右的城市人口和4亿左右的乡村人口。

乡村人口主要是发展包括农业和乡村服务业在内的乡村经济，同时承担生态保障和文化传承的功能。这些功能除了在传统意义的村落形态上实现以外，更多地是被附着在特色小镇上。小城镇作为发展文化产业和休闲生态旅游的一个重要支点，它们会为乡村提供公共服务和良好的人居环境。

小城镇长期承载着面向4亿乡村人口服务的功能和使命，从这个角度来说，特色小镇对新型城市化和乡村现代化起到非常重要的支撑作用，它，是引领乡村现代化的前沿阵地。

凤凰网产业新城：特色小镇和城市之间的功能定位应该如何区分？

叶裕民：2016年末，我国的城市数量达到657个，建制镇的数量达到20883个。其实，当建制镇发展到5万人以上，初步形成以制造业为支撑、以服务业为主导的产业体系，就已经具备城市功能了。

城市和小镇的主要差异不在于规模，而在于功能。城市发展的核心是先进制造业和现代服务业，小镇发展的核心是农业，以及依附于乡村文化和生态旅游等产业之上的乡村服务业。

所以，许多以发展工业园区为特色的小镇应该是城市功能的延伸。而更普遍意义上的小镇，应当是服务乡村现代化发展的前沿阵地。

特色小镇是乡村现代化的引领者

凤凰网产业新城：当下众多的特色小镇，可以怎样进行分类？

叶裕民：我们现在讲“特色小镇”，其实可以分为两类。2014年10月，时任浙江省长李强在参观“云栖小镇”时，首次公开提及“特色小镇”的概念，并写入了次年3月的政府工作报告。

当时杭州有云栖小镇、梦想小镇、基金小镇发展得较好，分别聚焦于打造云计算产业链条、集聚互联网创业者、构建金融生态圈，且都入围了浙江首批37个省级特色小镇名单。这三个小镇并非建制镇，而是城市郊区的三个不同的新兴功能板块，在政策利好下吸引了大批来自世界各地的行业人才，聚集并发展了新经济。这是特色小镇的第一种形态，也是它的原始形态。

因为浙江这些特色小镇的示范效应，众多建制镇开始纷纷学习起来，根据其本身具有的特点，比如基于农业、基于传统文化、基于民俗风情、基于生态旅游等等，在全国范围内如火如荼地发展起来了一批特色小镇。这种特色小镇是建制镇发展战略的不同选择，是乡村现代化的引领者。这是特色小镇的的第二种形态。

另外还有一种虚假的特色小镇，是不具备产业基础的跟风。它们常常是是房地产开发商的噱头，以特色小镇为名行房地产开发之实，骗取政府补贴和奖励。一些地方政府也一次为契机打造所谓的政绩工程。我们要认真反思，谨防这种特色小镇的的异化现象，不能一哄而上。

凤凰网产业新城：数目众多的特色小镇是否补充了我国的城镇体系？

叶裕民：当前中国许多小镇已经有了城市的经济规模与本质，但依然没有设立为市，因而无法做城市规划、享受更好的公共空间配置，发展受到了压制。我曾统计了全国人口在5万以上的镇级单位，将其与城市序列放在一起排列，从统计数据看，中国真实存在着一个健康的城市规模结构，但在制度安排上滞后了。

当前对“城市”缺乏科学的界定，造成城市数量统计不客观、不真实。日本每百万人拥有5个城市，而中国每百万人仅有0.5个城市。所以，我认为城市数量不足是中国城市病产生的第一原因。

很多人说，特色小镇一定要有产业开发区的支撑，我认为这是混淆了城市与镇的概念。这些年我一直在呼吁，要增设镇级市。以人口数量为衡量指标，把大于5万人的镇设为城市。5万人什么概念？一个产业开发区就足以支撑起来了。全国的小城市的数目远远不够，要在中国设立1000个左右的城市，镇和市的区别我们不能再弄混了。

以发展制造业和现代服务业为主要功能、常住人口达到5万人以上的镇，其本质就是真实意义的城市，我们欠它一个城市户口，应该回归自然，还它城市发展的基本权利。可以发展为城市的镇（包括县城），目前大概有接近1000个。这1000个镇补充到城市发展序列中来，可以解决我国城市体系长期被认为“规模结构不合理”的虚假问题，为新型城市化提供很有效的空间载体。

对于那些长期规模小于5万人的小城镇，则回归乡村地区公共服务中心的功能，不要再盲目追求工业化、搞开发区，造成房地产泡沫；也不应该把经济增长作为主要考核指标，小城镇的发展目标主要是为乡村地区人口提供良好的人居环境、公共服务、农村产业技术指导，以及具有地方特色的历史、文化、生态资源的保护和永续利用。

凤凰网产业新城：真正地处边远地区的特色小镇能发展起来吗？

叶裕民：当然可以，这些小镇地理分布应当是非常分散的。北京的郊区可以有，边远的云南、西藏也可以有。很多时候，路途越是遥远，对真正的旅游爱好者来说越有吸引力。要不然为什么每年都有那么多人去西藏朝圣呢？

人对文化的追求是与生俱来的，特别是当一个人经济收入稳定、工作前景良好的时候。为了让工作和学习之间有调剂和平衡，具有地方独特魅力的历史文化和生态景观就成为人们休憩养生的最佳选择，越是边远的，越是具有地方特色的，对旅游者就越具有吸引力。人们说：越是民族的，越是世界的，就是这个意思了。国家对此也加以提倡和鼓励，制定并推行了法定节假日。

随着人们文化水平的提高，逐渐从观光游转向休闲游，这是旅游的一种更高级的形式。如果是观光游，可能一周时间就把十几个城市走马观花式地看完了。如果是休闲游，是在一个地方住上几天，真正把工作放下，让身心回归大自然，感受天人合一的安逸与融合。小镇中原汁原味的传统文化、生态环境和乡土特色，对于长期在城市工作生活的人们来说，是一种精神享受。

因此，特色小镇文化休闲旅游规划，要区别于一般风景区的观光旅游规划。要营造亲山、亲水、亲民的休闲氛围，要着意研究系列地方文化的精致细微表达，以及系列地方饮食休闲旅游方案，尽可能延长游客在小镇居住和愉快满意度假的时间。

特色小镇是城乡一体化统筹发展的重要载体

凤凰网产业新城：您认为理想中的特色小镇应该如何发展？

叶裕民：培育理想中的特色小镇，要有核心竞争力的特色产业作为支撑，打造和谐宜居的美丽环境，彰显特色鲜明的传统文化，提供便捷完善的设施服务，建设充满活力的体制机制。

根据不同地方生态环境、历史文化、产业发展的不同特征去打造富有特色的小镇，这样才能留得住人才，引得来游客。通常来说，小镇以文化旅游产业为主体的发展方向是对的。城市生活的特点，是人口高度聚集、生活节奏快，而乡村休闲式的生活方式，正好与之形成了互补。这是一个互相了解的愿望，所以城市人乡村游和乡村人城市游的双向通道才络绎不绝。

2020年，我国全面进入小康社会。解决了温饱问题后，10亿城市人口的文化旅游消费是一个巨大的市场，到小城镇和乡村旅游会成为一种常见的生活方式，为全国各地千万个小镇和更多的乡村提供新的发展契机为地方中小企业提供广阔的投资空间，为乡村居民提供丰富的就业机会。小城镇和乡村旅游作为县域统筹城乡发展的主要载体和抓手，将有效促进城乡一体化进程。

最后要强调的是，依托地方特色文化生态资源开展的旅游业，必须以保护传统文化和生态资源为前提，住建部和相关部门应该及时出台相应的地方特色文化资源和生态保护规划，在保护中利用。那些以破坏地方资源为代价的小城镇，过度开发和过度商业化，无异于慢性自杀。