刘守英：中国土地改革的上半程和下半程

本文为中国人民大学刘守英在中国城市发展与土地政策研讨会暨北大-林肯中心成立十周年庆典上的演讲

非常高兴在这里和大家交流关于中国土地制度改革的经验。我用的题目是上半程和下半程，上半程的意思是已经走过40年，在土地制度的改革对国民经济的影响，包括仇部长也讲了，对城镇化经济转型起到非常重要的作用。

下半程该怎么样走？用很短的时间讲一下。第一，过去40年，中国土地制度改革的进程做了什么样的改革呢？第二，给大家评估一下，我们整个土地制度在国民经济高增长阶段的历史性作用以及土地制度存在的问题。第三，下一步中国经济趋势性的变化。

我们做一些预判，整个制度改革主要的方面：

一、中国土地制度改革进程

过去40年，中国的土改是全面的改革，现在讨论土地制度的人，有些是从农村，有的是城市，事实上是整个系统的改革。系统的改革，第一，大家都清楚，集体所有制的家庭承包制度，70年代末到80年代初的改革，一是农户获得土地产权前提是坚持土地集体所有制。第二，这场改革实际上对国家集体和农户之间关于土地责任和义务重新重构，过去完全农民和集体之间和国家之间的关系，这是一场重构。第三，我们将过去集体所有，集体组织的集体所有权改造成农民成员权所有集体权，成员为基础的。

80年代的改革以后，整个中国农地权力演进的方向基本上朝着强化农民土地产权的方式，一是法律上物权法进一步明确什么叫集体所有权、集体所有制，集体所有权的主体不是主体经济，而是农民集体，所有集体成全密切结合。第二，完整的形成一套保护农民土地财产权配套体系，，作为土地财产权主体全能的完善。第三，不断延长土地的承包期，稳定农民对土地权的预期。84年的15年，到十七届三中全会提出35年，现在正在做政策文件。第四，改革成员集体所有权，将原来人口不断增减调整土地的配套制度安排改变为增人不增地，减人不减地，在法律上予以明确。第五，土地承包合约条件的变化，集体和国家对土地的义务不断解除，农民土地承包合约基本上接近于失权合约。第六，在法律上明确，家庭农业经营制度作为国家基本经营制度。

集体所有农户使用的宅基地制度，这是现在讨论最激烈的一块，宅基地制度改革基本上方向承包经营权基本上是朝着物权化的方向，但是宅基地制度改革的方向是朝向使用和管制并行的方向，具体表现为一是所有权，宅基地集体所有权和承包权所有权非常大的差别在于，它是实实在在的所有权，拥有控制权、使用权和收益权。二是宅基地的使用权和住房所有权的分离，宅基地是长期适用的，和农村承包权期限是非常大的差别。宅基地是长期适用的，没有期限的。农房的私有，同时将这两种权属进行分离。第三是承包地的成员身份性和非成员的限制进入，这是第三个特征。第四是强化宅基地的使用管制。

土地转用制度的安排，实际上是两个方面，土地转用实际上一直是有两个通道，一是集体使用土地的非农建设，二是征用，这两个方向的改革，一是集体建设用地的转用，实际上是经过三个阶段。第一个阶段80年代敞开、集体、土地、工业化，第二个阶段到了90年代的关闭，98年土地管理法，04年以后，实际上有一场变化是什么呢？城乡增减挂钩，使乡村的建设用地重新获得建设使用的机会，征地作为土地转用主要工具，在整个过去30多年实际上在不断地强化，城市土地的安排用了一句话来讲，实际上政府成为土地的所有者和城市土地经营者，土地招拍挂的制度实际上成为土地发展模式的制度安排，这是整个制度基本的归纳。这里有两张表格大家可以看一下，土地使用的转变。

二、土地制度的绩效与困境

这套制度在过去30多年里边，不管怎么样看，起了非常大的作用。但是这套制度，我们也要看到也出了一些现在面临的问题。我的评价是，这套土地制度安排促进了中国经济历史转型。一个表现大家看就是，国土部也有同志在，中国土地管理实际上我们一直在讲实行最严格的耕地保护制度。但事实上土地的管管理一直是两个功能。

一是严格保耕地和粮食安全，二是保发展。保发现体现在哪儿，中国在资本稀缺，中国这套独特的土地制度使土地成为整个经济的发动机。

二是农地的改革，对中国的农业转型起了非常大的作用。归纳为三个方面：一是整个家庭经营的制度，宪法明确家庭经营制度作为基本的制度，这套制度是整个中国农产品增长微观基础，一直未解决吃饭问题，但是家庭承包制的稳定一直坚持，对整个农业的增长、农产品的供给起了基础性的作用。二是这一套土地制度实际上实现了整个人口和土地之间的分解和松绑。没有这套土地制度，中国农村人口外出的比例不会那么高。三是这套制度促进中国农业发展方式的转型。农业发展方式的转型，主要表现是什么呢？中国农业的发展模式，从过去以提高土地单产，土地生产力为主的发展模式，转向以劳动力生产增长为主的发展模式，转折点在什么地方？在2003年以后。

第三，中国的工业用地配置方式对中国高速发展起非常重要的作用。1998年之前中国乡村工业化主要依托于非农建设用地的乡村集体建设用地的使用。1998年之前，中国建设用地的使用的大头在哪儿呢？在乡村。这对整个中国家庭承包制改革以后，第一轮工业化，乡村工业化起非常重要的作用。再就是园区的工业化，园区工业化就是地方政府1998年以后，靠垄断土地的供应，低价供应园区土地，为中国快速工业化的进程成为世界制造工厂起非常重要的作用。

第四，土地资本与快速城市化。两个途径，2008年之前，一是经营性用地招拍挂制度推进土地的资本化。二是2008年以后的以地融资为城市发展提供资金来源。这是解决快速快速发展，土地资本化成为巨量城市资本的投入主要的资金来源。土地制度存在的问题，这套制度还能不能做下去呢？

靠土地拉动经济增长这套模式在2008年以后发生了非常大的变化。2008年以后，我们靠货币和土地宽供应量套途径，把经济拉了一阵。GDP的增长到2010年开始走向中央所讲的新常态，也就是中高速增长。中高速增长以后，土地供应继续宽供应，一直到2012年以后，土地需求下来，土地发动机的功能已经不在了。第二，以地招商引资的效力开始减退，表现在沿海地区企业已经转向升级。对土地的依赖开始下降。中西部地区，尽管继续在延续沿海地区，以地招商的模式，但是园区招商引资的效果非常之差。

第五，土地供应结构扭曲加剧，与结构性改革背道而驰。工业用地比重有规律的下降。但是房地产用地的比重在结构里面还是在下降的。涨的是其他的用地。也就是基础设施用地的比重在进一步上升。导致的结果是什么呢？当中国经济脱实向虚以后，拉投资的主要的方式就是靠供应基础设施土地，保障固定资产投资运行。这对整个结构性的问题是非常大的影响。

第六，城市政府土地出让的成本在上升，但是地方政府土地出让的净收益在下降。带来的结果是什么呢？城市大量的投资需求主要靠土地抵押实现。到2015年的时候，土地抵押金额已经到了11.3万亿，这种模式实际上地方政府已经开始从原来依赖于土地出让收入，转向以地融资的发展模式。

第七，地方债务的风险与银行金融风险加大。

三、下半程经济趋势以及土地改革

我的判断是几个主要的特征：

一是经济发展阶段转换以后对土地依赖减低。

二是产业转型升级实际上是产业的发展不再依赖于土地制度，压低低成本支撑。

三是城市化已经从过去土地资本和劳动单向项城市的转型，转向城乡互动，这样会带来土地配置方式的变化。

四是中国正在发生一场农业革命和乡村的转型，这是需要我们重新审视乡村空间的价值。

下半程的土地改革：

第一，眼前面临最大的问题，最难的问题就是要改变土地作为增长发动机的功能，告别以地谋发展的模式。

第二，用地结构的优化促进中国的结构改革，包括基础设施和公共用地，政府用地占比过高的问题，工业用地占比过高的问题，园区招商引资的用地如何转化的问题，房地产用地的比例如何调整，中国住宅用地方式的调整。

第三，推进适应城乡互动土地改革。这是未来乡村发展空间土地制度上如何适应。

第四，农村现代化如何按照十八届三中全会提出的三权分制置的改革，如何真正使中国农村现代化。

第五，中国未来乡村转型非常重要摆脱不了的问题就是中国的宅基地制度。宅基地制度如果得不到改革，中国未来的乡村衰败和该复兴的土地，这些村庄没有制度依托，而且大量的乡村的衰败，没有制度来支撑。

谢谢大家！