北大首发院院长李国平系统解读北京城市新总规

北京大学首都发展研究院院长李国平

文/李仁泽

9月29日，《北京城市总体规划（2016年—2035年）》（以下简称《总规》）获得正式批复，这是改革开放以来，北京市发布的第四次城市总体规划，将指导和引领未来20年的城市发展。

以中共中央、国务院的名义批复城市总体规划，是北京历史上继1983年后的第二次，在全国则是唯一。这一张贯穿过去、现在和未来的蓝图，将目标设定为近期2020年，中期2035年，远期2050年。

在国际地位稳步增强的今天，国人都期待一个天更蓝、山更青、水更绿、历史名片更加闪亮、城市生活更加宜居的大国首都，亦是中国向世界对外展示的窗口。

一睹新版《总规》全貌，许多人都想问，北京的人口总量会再次突破2300万的设定上限么？北京的城市规模会达到多大？将雄安新区写入规划有何深意？我们该建设一个什么样的首都？民心澎湃，如同波涛大海。改革路遥，尚待大国攻坚。

基于上述问题，凤凰财经专访了北京大学首都发展研究院院长李国平教授，对规划进行解读。在他看来，新版《总规》有三大亮点，并从人口规模上限、疏解城市功能、对接雄安新区、塑造全球城市等角度，阐释了诸多新颖独到的见地。

以下为专访实录。

三大亮点：首提“减量规划”

凤凰财经：本次发布的新版《总规》具有承前启后的重大意义，其中都有哪些突出亮点？

李国平：第一大亮点，纵观以往的城市总体规划，均主要以空间规划为主。而新版《总规》，无论从内容体系和涵盖面来说，实际上是区别于过去的。它不仅仅局限在空间规划层面，还包括了经济、社会、环境、文化等诸多领域，突破了以往内容的覆盖面，构建起了新的体系，变成了引领一个城市未来发展的总纲领，这是新版《总规》的一大突出亮点。在未来，这个范本势必对中国其它城市，尤其是大都市城市总体规划的编制，起到重要的示范意义。

第二大亮点，在2015年的《京津冀协同发展规划纲要》中，中央对北京的定位，是全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心。新版《总规》提出，北京要加强“四个中心”功能建设，以及建设国际一流的和谐宜居之都，体现了与上位规划的紧密结合。无论是近期2020年，还是远景2050年的发展目标，以及建设以首都为核心的世界级城市群，都是围绕“四心一都”怎么去落实来做的。

第三大亮点，以往我们绝大多数地方的城市总体规划，几乎都是增量规划，追求把城市建成区做得越来越大。而新版《总规》是减量规划，在城乡建设用地上进行了削减。这符合首都北京发展的基本趋势，也顺应了未来人口的发展潮流。据相关专家预测，到2025年，中国的人口总量可能要减少。以往我们的城市发展都是“增”，很多甚至是大增。由于北京在发展过程中产生的“大城市病”，使得人们对大城市本身的认知，也发生了很大的变化。北京的这种集约发展、减量发展，无疑在提质增效方面提出了更高的要求。 

大城之大：要素成本是关键制约

凤凰财经：众所周知，北京在城市发展过程中产生了严重的“大城市病”。去年密涿高速的建成，更被民间形象地称为“大七环”。在您看来，北京城市发展的边界何在？诸如环境承载力等因素，限制一个超大城市发展的关键又是什么？

李国平：城市的发展是具有规模经济效益的，但是城市的规模不会无限制地扩大，否则世界上只有一个城市就够了。一个城市的发展规模应该有多大，取决于许多不断变化中的外部条件，取决于城市的向心力和离心力大小。

当一个城市的功能和人口越来越多时，除了带来规模经济效益增大等向心力（正的外部性）外，也将带来需求增加而导致的地价和房价上涨、交通拥堵和通勤时间增加以及环境质量下降等离心力（负的外部性），当离心力大于向心力的时候，城市的规模也就不会再扩大了。

在这些外部条件中，地价（或房价）是一个比较核心的制约因素。这里的地价，主要反映了人们居住要素成本的上升。我们任何的经济活动，本身要创造价值，假设我租房子开一个小商铺，我一个月的营业额是1万，但我的房租要1万1，这个店还能继续开下去么？大量人口涌入带来的需求，造成地价和房价上涨。任何一个向城市集中的经济活动，如果由于成本过高支撑不下去的时候，自然也就不再集聚了。

再比如，如果城市规模过大，自然会容易产生交通拥堵和通勤时间过长问题。人们对交通拥堵和通勤时间长短总有一个可以忍受的限度，因为时间是有成本的，不可能想象一个人为了通勤每天来回在路上要花上4-5个小时。

一切都是经济规律在起作用，城市规模不应无限制地扩大。以前我们是水多了加面，面多了加水，这种“摊大饼”式的发展造成了北京城市空间发展的不合理，由此导致一系列的“大城市病”，影响了和谐宜居之都的建设，这是不可取的。

规模会产生效益，但这是以抵消掉规模不经济的成本投入为前提的，因此一个城市应该有一个最佳城市规模。另一个方面，从环境承载力和人居环境这些角度来讲，很多人都挤在一起也许有经济效益，但是如果超过了环境承载能力，会导致环境污染，会对健康产生不良影响，也会降低居民的生活舒适水平，那我们发展经济的初心到底是为了什么呢？

人口之问：规模从来都不是要控制

凤凰财经：改革开放以来，北京前三次发布的城市总规中，人口控制的目标在发布后的三四年内即被突破，无一例外。新版《总规》提出，到2020年，北京常住人口规模控制在2300万人以内，2020年以后长期稳定在这一水平。您如何看待这一限定目标？

李国平：我一直不认为一个城市要去控制人口规模，人口只是一个表象，反映了一个结果，在我看来，城市具有什么样的功能更加重要。人是跟着就业走的，有经济活动，才有就业，才有人。当北京没有适合一个人发展的职业岗位时，人们自然而然就会考虑离开了。

就业和城市的功能与性质紧密相关，为什么世界很多城市人口规模不大呢？比如澳大利亚的堪培拉，因为它的城市就一个定位：政治中心。除了行政部门和服务于行政部门的支撑产业，几乎没有其他产业，人口自然不多。如果一个城市区位禀赋优越，而且大力发展相关产业，城市功能增多，提供了更多地就业岗位，人口规模相应地也会变得很大。

以往北京市人口对于历次《总规》中限定的持续突破，是由于城市发展过程中功能过多引起的。今后北京市的人口到底涨多少，或者说何时达到天花板，还是取决于北京的城市定位和城乡建设用地的规模。没有土地，想建工厂、建商场、建居民区是不可能的。正如刚才所说的，新版《总规》中的减量规划，表明相关部门已经在有意地控制了。

凤凰财经：许多人对北京的印象是“堵”，真的是因为北京的人口已经太多了么？据统计显示，2016年与2015年相比，北京市人口增速为0.1%，仅增加了2.4万人。您如何看待这种低幅增长？

李国平：目前为止，北京的常住人口总量，无论是按照国家的还是北京的规划，还没有达到2300万这个天花板，应该说肯定是不多的。那么问题出在哪儿呢？

主要是北京市人口分布不合理，我一直认为北京人口分布是“过密”、“过疏”同时存在，主要是东城、西城和四环以内的人口过密。特别是CBD、金融街、中关村形成了“三足鼎立、高度集中”的人口就业格局。加之，近些年来，北京的居住开始了郊区化，但产业仍然高度集中在中心城区，加剧了职住分离，造成了非常严重的潮汐式交通。问题是北京的人口总量虽然不多，但是分布格局不合理，也就是摆放的位置没摆对，才出现了今天这些城市问题。这就要求我们在北京市域范围内，形成多中心、网络化结构，人口一旦摊开，自然就不会显得那么多了。

另外一个方面，从这一两年的情况看，北京开展“疏解整治促提升”专项行动，在整治开墙打洞、拆除违建、留白增绿等城市治理方面的力度是非常大的。比如，2017年的计划是拆除4000万平米的建筑，9月份的时候这个任务基本上已经完成了。经过推进这种城市精细化管理行动，减少了很多由“开墙打洞”而产生商业活动所聚集的大量人口。

从2016年的数据上来看，取得了显著成效。要知道，凭借庞大的人口基数，北京人口的自然增长率都远远高于这个数了。

功能疏解：打造两大差异化域外疏解集中承载地

凤凰财经：未来，在您提到的城市功能疏解上，北京都有哪些具体的方向？

李国平：从北京内部来讲，包括北京新机场、通州、顺义、昌平、房山，未来都有很大的增长空间，构建“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构，通过市域内其它地区的集聚完成中心城区的疏解。

从外部来讲，不仅有涿州、固安、三河、大厂、香河等周边平原地域的新城，也有曹妃甸、天津滨海新区等周边地区，更有河北雄安新区，来承接北京市的功能疏解和优化区域功能布局。功能疏解要根据各功能的实际要求，域内疏解与域外疏解相结合、集中疏解与分散疏解相结合。就域外疏解而言，除了雄安新区还需要更多地关注唐山曹妃甸。

对于曹妃甸来说，发展高新技术产业、装备制造业和装置型工业的区位条件相当好。只是当年在产业选择的过程中，主要都是装置型工业，特别是钢铁工业，主要是首钢过去了。因为钢铁产业整个行业不景气和产能过剩，曹妃甸自然而然地受到了波及，许多年间发展得不尽如人意。今后，像高端制造业、装备制造业、装置型工业这些产业，更多地应该疏解到曹妃甸去发展。

对于雄安新区来说，不应该落一些一般性制造企业，更应该是高端高新的信息技术类企业，我们从最近很多的互联网公司，包括腾讯、阿里、百度等企业的落户中，也可以看到这个趋势。再有就是教育科研类的研发型产业，和金融服务业，这应该是雄安新区今后的考虑方向，也是两地在疏解方向上的相异之处。

凤凰财经：在京津冀、长三角、珠三角三地的公路路网图上，京津冀相比后两者而言，明显更为稀疏。新版《总规》再次提出了建设以首都为核心的世界级城市群的目标。未来，北京应如何加强如天津、河北两地之间的联系？

李国平：从城市群发展的角度上来看，城市之间的均衡发展和经济上的紧密联系是非常重要的，这也是京津冀与长三角、珠三角相比所欠缺的地方。不是说许多城市堆在一起就叫群，城市之间有不同的分工，关键是要有必要的往来和联系，这才能称为“群”。

像长三角、珠三角，通过基于产业价值链的空间分工，即产业链条分工上的前后关联，企业之间会有紧密的联系。当然由于它们本身地域面积小，联系也相对容易，所以经常会有大规模的产业集群出现。在生产制造的时候，零配件供应很容易就在本地完结，这是非常重要的产业竞争力来源。

反观京津冀这边就比较欠缺，产业链条很短，产业结构相对割裂。北京的服务业非常发达，但它的服务对象不仅是周边地区，更多的是全国。河北基本上是原材料工业，和北京这种高大上的产业结构建立不起来有效的连接。

光靠一个城市的发展不行，得大家都发达才能相互之间有联系。所以新版《总规》要求深入推进京津冀协同发展，只有更好地发挥北京的辐射带动作用，才能实现打造以首都为核心的世界级城市群目标。

雄安新区：全方位对接支持的力度空前

凤凰财经：今年4月，雄安新区横空出世，引起了举国关注。但是将一个省份的国家级新区写入另一个城市的总体发展规划，这并不常见。如此做法的原因何在？

李国平：一开始我就提到，新版《总规》的一个突出亮点，是它在一个城市的总体规划里，明确提出怎么样来推进京津冀协同发展，也即把上位规划和城市规划相结合。

北京的城市发展，要在建设以首都为核心的世界级城市群中发挥重要作用，立足北京，面向京津冀。新版《总规》中专门拿出了一个章节来阐述。

在这个章节里，第一个题目就叫全方位对接支持河北雄安新区规划建设。从这个角度来讲，雄安新区始终是河北的雄安新区，北京只是“对接支持”，但力度是“全方位”，这是一个合作的概念。体现了两地之间紧密的合作，因为这种联系才写了进来。

这个概念，就好比京津冀协同发展和长江经济带建设要对接“一带一路”一样，又好比京津冀协同发展要考虑和环渤海经济圈之间的连接。

这体现了北京方面对上位规划的继承，也体现了对雄安新区这种国家战略的高度重视。所以，我们就不难理解把雄安新区写入北京市的总体规划里来了。

凤凰财经：一方面，雄安新区被写入了北京市的城市总规。另一方面，雄安新区也开展了对新版《总规》对标学习的研讨。您如何看待两地之间这种互动？

李国平：一个城市和另一个相邻城市之间，肯定会产生联系，比如西安和咸阳。西安的城市规划可能不包括咸阳，但是西咸一体化是有联系的。所以，要加强和咸阳的交通体系建设、对接产业合作，北京和雄安之间，也是这样的意思。

北京和雄安的关系，是“一核两翼”，另一个“翼”指北京城市副中心（通州）。正是因为这种非常紧密的联系，所以相互之间要进行对接和合作。作为疏解方和承接方，如果这两者之间不能进行很好的衔接，将会很大程度上影响后续的实操进度。

雄安新区的建设作为重大的国家战略，和北京市自身发展密切相关，同时作为推进京津冀协同发展的重大举措，所以常常要绑定考量。但这并不是说，北京市对雄安新区有管辖权和规划权，而是为后者提供什么样的服务和支持，这是一种合作的关系。

包括便捷高效的交通联系，支持中关村科技创新资源有序转移、共享聚集，推动部分优质公共服务资源合作，以及和河北共同筹办好2022年北京冬奥会和冬残奥会等，这种力度甚至可以说是空前的。

全球城市：坚持一张蓝图干到底

凤凰财经：1915年，苏格兰城市规划师帕特里克·盖迪斯提出了“世界城市”的概念，其后学界几多演变。长期以来，英国伦敦、美国纽约、法国巴黎、日本东京被西方世界视为四大“世界级城市”，或者“全球城市”。北京在塑造城市的全球竞争力上，应该朝什么方向努力？

李国平：按照现有的世界城市网络对于世界城市的排名，北京排在前10名以内。无论在人口规模还是经济体量上，都可算作是全球城市或世界城市之一，但是距离世界顶级城市还有不小的差距。现在，北京的提法叫打造“全球中心城市”，上海也提出来建设“全球卓越城市”，也就是说，我们希望在世界城市等级体系里能够更加高一些。同时，拥有数个相匹配的具有世界影响力的大都市，也是中国在大国崛起之路上的必然要求。

实际上，在城市发展过程中，是不完全追求规模的。在规模上，许多发展中国家的某些城市可以迅速达到两三千万人口，这并不少见，但它们缺少有竞争力的产业结构，因而不具备全球影响力。像英国伦敦那样，城市规模并不是很大，却能够在金融领域拥有世界级影响力。所以，一个城市的产业结构和在产业链条当中的地位，对塑造其全球影响力至关重要。

这也是我们今后的努力方向，包括财富积累上的经济总量，当然还有我们的社会保障服务，我们的教育、医疗、环境、科研创新、城市宜居程度，还是要走出一条属于自己的中国特色城市发展道路。贯通历史现状未来，统筹人口资源环境，让历史文化与自然生态得到永续利用，让北京全球城市的塑造与中国的现代化建设交相辉映。

凤凰财经：新版《总规》将目标设定为近期2020年，中期2035年，远期2050年。在这样一个长期的发展过程中，您还有哪些建议？

李国平：新版《总规》是北京市城市发展、建设、管理的基本依据，由于它是纲领性的文件，所以今后如何落实至关重要。进一步的详规、控规以及专项的政策研究是当务之急。

现在距离2035年，还有将近20年的时间，北京市除了现在的十三五，未来还会有十四五、十五五、十六五规划，包括各部门的年度计划。这些都会涉及到如何与新版《总规》进行对接和衔接。

各种后续规划也应坚持一切从实际出发，不断调整和完善，事实上规划本身也是一个不断认识和统一认识、寻求不同利益主体协同以及会根据外部环境变化不同调整完善的弹性过程。我们要坚持“一张蓝图干到底”，但在执行的过程中，在某些具体的政策和措施上，可能也需要适度的、必要的补充和调整。

（本文首发于凤凰财经）