周汉华：我们离法治经济有多远

     编者按：市场经济的本质是法治经济，中国经济还不是完全市场化经济，很大程度缘于法治不完善。四中全会将讨论依法治国等问题，为此，我们推出“市场与法治”系列访谈，再次探讨法治对市场经济的意义，我们目前面临的问题以及如何建设法治经济。

     法治的市场经济有哪些基本要求？我们离法治经济有多远？凤凰财经特别邀请中国社会科学院教授周汉华，深度解析法治经济的要求以及我们面临的挑战。

    法治首先要求依法治官，而不只是把法律作为治理老百姓的工具

    十八届四中全会将讨论依法治国重大问题，建设法治的市场经济不可或缺。为此，需要首先明确法治的市场经济有哪些基本要求，我们目前面临哪些重大问题，以及下一步如何有效推进法治的市场经济建设。

    成功国家的经验和大量法治理论研究均表明，法治的市场经济必须满足三个方面的基本要求。首先，法治必须具有最高权威，任何组织和个人都必须遵守法律，这是法治的规范要求；其次，法治必须体现公平、正义等基本原则，核心是权利保护，这是法治的价值要求；再次，法治必须与经济、社会协调发展，不能与经济、社会脱节，这是法治的功能要求。在这三个方面，我们都面临很多问题，需要进一步澄清观念。

社科院教授周汉华

    法治的根本特征在于规则的权威性、稳定性、中立性，具有公开、一致、不溯及既往、程序保护、平等适用、第三方执行等特点。法治之下，宪法与法律具有最高权威，任何人都不得违反宪法和法律，违法行为必须承担相应的法律后果；法治之下，规则具有稳定性，不因个人意志改变而改变；法治之下，规则最终由独立第三方机构负责执行，可以摆脱各种不当因素对于执法过程的干扰。法治的对立面是人治、官僚化、特权化、等级化，法治首先要求依法治官，实现法律面前一律平等，而不只是把法律作为治理老百姓的工具。正是法治的这些特征与作用，使其成为社会认同的基础和政府权威的来源。

    很多法律规定长期只停留在书本中，“潜规则”无处不在

    我国漫长的封建社会并未发育出现代法治观念与制度，“有治人无治法”，法律虚无主义思想影响广泛；改革开放之前的高度集中计划经济体制，进一步强化了行政权力的作用。因此，我国一直缺乏按规则办事的法治传统。时至今日，尽管我们已经制定了大量的法律，建成了中国特色社会主义法律体系，但法律的执行情况并不令人满意，违法现象普遍，很多法律规定长期都只是停留在书本之中，“潜规则”无处不在。因此，确立法治的最高权威，尊重宪法和法律，全民守法，养成严格依法办事的习惯与文化，使法律成为人们普遍的行为规范，是构建法治的市场经济必须解决的首要问题。为此，要积极稳妥地深化法制改革，着力解决立法不当、执法不严、司法不公、守法无序、法治疲软等问题。

    同时，为清除封建特权思想的影响和有效铲除权力不受限制的根源，必须全面推进依法治国、依法执政和依法行政，将权力关进制度的笼子里，让权力在阳光下运行，通过党和政府带头守法带动全民守法，推动法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

    若规则不公平 法令滋彰而盗贼多有

    遵守并执行规则，预设的前提是规则本身符合公平正义的基本要求。规则之所以被遵守，不仅仅因为规则是一种外在的威慑或者命令，更重要的原因在于遵守规则是一种发自内心的信念和信仰。如果规则本身不合理，就不会得到认同，最后，规则越多，正义越少，“法令滋彰而盗贼多有”；越严格执行规则，越远离公平正义。因此，法治的市场经济必须满足市场经济本身所要求的诸如自由、平等、权利、公平、诚实信用等基本价值。没有这些内在价值，法治的市场经济就完全可能演化成为管理的工具，必然失去社会基础。从这个意义上说，法治的市场经济不仅仅只是遵守规则，更重要的是规则必须体现社会共同信奉的价值观念和社会进步的基本要求。

    社会转型时期，价值观念最容易受到冲击，不但传统的价值观念处于不确定之中，新的价值观念也很难马上形成共识。脱离了价值观念支撑的法律规则，只是规则制定者的主观意志或者命令，既不会为社会所理解和接受，更不可能很好地被遵守和执行。我国法治建设所面临的深层困境，其实在于价值的缺失。建设法治的市场经济，根本上应从弘扬基本价值开始，以赢得民心。

    缺乏权利保护的国家总会面临经济落后等问题挑战

    从法治观念最初产生开始，就与权利观念结下了不解之缘，其核心就是而且只能是权利保护。只要法律没有禁止，人民就享有选择和行动的自由；未经法律授权并经合法程序决定，任何人的生命、自由和财产都不得被侵犯或者剥夺；法治使每个人都有免于恐惧的自由；任何违法行为，都必须受到法律的追究。正是法治的这些核心价值，使其成为公平与正义的化身，社会进步的推进器，也推动了市场经济体制的形成和发展。环视世界各国，权利保护、经济发展与政府能力之间呈高度的正相关关系，公正则国稳，法治则国安，民强则国强。权利得到有效保护的国家，不但经济发展，人民安居乐业，并且政府管理能力也更强；缺乏权利保护的国家，总会面临经济落后、社会无序或者政府管理无效等方面的挑战。

    习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行３０周年大会上的讲话中指出，“只有保证公民在法律面前一律平等，尊重和保障人权，保证人民依法享有广泛的权利和自由，宪法才能深入人心，走入人民群众，宪法实施才能真正成为全体人民的自觉行动”。在去年召开的中央政法工作会议上，习近平总书记进一步明确强调要把促进社会公平正义作为核心价值追求，处理好维稳与维权的关系，把保障人民安居乐业作为根本目标。习总书记的深刻论述，指明了我国法治的市场经济建设的方向。回顾过去可以看到，我国经济改革所取得的巨大成就，来自于“放权”、“松绑”所释放出来的巨大创造力与活力；我们今天面临的各种问题，如资金与人才外流、群体性事件、市场无序等，无一不折射了权利保护的缺失；我们下一步的改革部署，如行政审批制度改革、劳教制度改革、司法体制改革、户籍制度改革等，其本质要求均是权利保护的全面实现。

    本届政府组成以来，大力推进简政放权，李克强总理反复强调要牢固确立“法无授权不可为、法无禁止皆可为、法定职责必须为”的市场经济准则，可以说抓住了法治的市场经济建设的核心环节。全面推进依法治国，应该从更高层面、更广范围转变观念，从有效保护权利视角谋篇布局，尽快全面深化相关领域的改革，开创法治的市场经济建设新局面。建设法治的市场经济，应当围绕公平正义、权利保护进行制度设计，推进主体同权、权利平等，并以公平正义与权利保护的实现程度作为最终的检验与评价标准。易言之，只有公平正义才能确立法治权威，只有公平正义才能促进法治与社会协调发展，这应该是法治的市场经济建设的指导原则。

    以法治来保证市场经济的有效运转

    法治是国家治理体系中的一种基本机制，是治国理政的基本方式，但法治不是国家治理的惟一机制。法治有其作用边界，不能代替其他治理机制。法治只有与其他治理机制相互配合，才能实现法治与社会的协调发展。同时，法治是人类追求美好生活的一种治理手段，它本身不是目的，法治的目的在于实现公平正义。法治的功能在于定分止争，维护社会和谐，推动社会发展，法治必须与经济、社会结合，不能走入自我封闭的逻辑体系之中。要合理界定法治的作用边界与范围，处理好法治与其他治理机制之间的关系。既要避免法律万能主义，不当扩大法律的作用边界，挤压其他治理机制的作用空间；又要避免法律形式主义，将法治与改革、法治与德治、法治与党的领导、法律与政策、法治与自治等治理机制对立起来。法治只有与经济、社会、文化协调发展，才能真正构建有效的现代国家治理体系。

    法治的市场经济，核心要义就在于需要以法治来保证市场经济的有效运转，两者需要结合而不是分离。然而，法律规则体系与法律运行过程的专业化、复杂化、中立化等特点，又很容易使法治陷入形式逻辑推理过程之中，就法论法，不考虑任何外在因素。尤其在缺乏法治传统的国家，这样的做法往往更能得到道德上的正当性支持。并且，法治（技术）越发达，法治与社会相互脱节的风险就越大。法治一旦陷入到法律形式主义之中，就无法发挥其应有功能，甚至会走到社会进步的对立面，最终为社会所抛弃。

    美国联邦最高法院大法官布兰代斯上世纪初针对法律形式主义流行现象，曾经警示，“不懂经济学、社会学的法律人，可能会成为社会进步的敌人”。我国三十多年前的经济体制改革，就是从突破不合时宜的旧规则开始的，教训不可谓不深刻。今天，我们不适应经济发展与社会进步的体制性障碍还很多，全面深化改革的任务还非常艰巨，“变法”仍然是时代主题。建设法治的市场经济，目的是实现法治建设与经济、社会的同步发展，更好地发挥法治的功能，而不是造成相互之间的脱节或者对立，甚至以法治为名阻碍改革创新。全面推进依法治国，需要处理好依法办事与改革创新之间的关系，使法治始终成为社会进步的助推器与守护神。

    尽管我国法治建设仍然处在起步阶段，但实践中法治成熟阶段才会出现的法律形式主义现象并不少见，合法不合理、合理不合法等现象时有发生。当繁琐的审批规定使当事人干脆选择体外循环，当限购、个税政策促使人们选择离婚，当司法裁判导致无人再向跌倒的老人伸出援手，不应该去简单指责人们不遵守法律或者道德滑坡，而是要深刻反思法治本身的发展方向。防止法律形式主义，实现法律与经济、社会的同步发展，无疑是建设法治的市场经济的又一目标。

    建设法治的市场经济的最大挑战

    法治的市场经济的三个基本要求之间并不总是一致，很多情况下会处于冲突之中。诸如权利还是秩序、公平还是效率、开放还是独立、规则还是原则、一般正义还是个别正义、程序公正还是实体公正、维持现状还是应时而变等问题，总会不断拷问立法者、执法者和社会公众。处理得好，可以实现多赢，不同要求均得到平衡，成为成功国家；处理不好，难免顾此失彼，甚至陷入法律虚无主义与法律形式主义的两难，沦为失败国家。

    早发国家由于历史际遇不同，经历了较长时间的法治自发演进过程，尤其是其宗教影响与城市自治传统，使自由、公平、正义等价值观念较为普遍为各方面所接受，并最终确立法治权威，为市场经济的产生和发展奠定了基础。在此过程中，法治权威与法治的内在价值都得到比较充分的发育。经过数百年的自发演化之后，才进入国家干预主义阶段，需要通过变法，更好地发挥法治的功能。这样的两阶段发展轨迹，使早发国家相对容易协调法治不同要求之间的关系，尽管国家干预主义的出现对其法治也带来了全面的挑战。

    包括我国在内的后发国家，既缺乏法治传统，也缺少市场经济所要求的基本制度，并且，需要在很短的时间里，同时完成早发国家分两步走、历经数百年才完成的法治的市场经济的建设任务。其难度与挑战之大，可想而知。我国目前面临的就是法律缺乏权威，法律制度核心价值模糊与法律存在走向形式主义风险的三大并发问题。由此可见，建设法治的市场经济，我们面临的最大挑战，其实不是要不要法治，而是如何处理好法治不同要求相互之间的关系，满足不同任务要求。要实现这一历史性转型，必须在顶层设计、全面规划的基础上，通过后续的立法与法律实施活动，戮力同心，扎实推进。法治的市场经济，不只是提出一个口号，也不只是制定一份时间表和路线图，而是一个至少需要全社会几十年持续努力的历史过程。

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