马红漫：摸清财政“家底”才能迎来改革创新

2013年07月10日 01:25
来源：21世纪经济报道作者：马红漫

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特约评论员马红漫

清华大学公共管理学院近日发布报告显示，我国289个城市政府财政透明度总体很低，即使排名第一的上海市也仅得到178.78分，远未达到总体400分的“及格线”。

地方财政吃紧局面已成为各界共识，但各地财政收支及债务水平却一直难有精准测算，由此掣肘了金融宏观调控和改革步伐。虽然中央财政开始着手革新地方债发行制度，但在中央财政担保兑付未有变局的前提下，相关改革仍未脱离传统窠臼。未来只有强化地方财政数据披露工作、以完全市场化思维推行地方债改革，地方财政困局才可能得到真正厘清。

近日国务院常务会议指出，要研究激活财政存量资金，将更多财政闲置、沉淀资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节。但问题是各地存量资金规模究竟有多大，具体数据付之阙如。按照《预算法》规定，地方各级预算按量入为出、收支平衡原则编制，不列赤字。然而，在既有财税体制下，地方财政以30%的财政收入承担70%的事务开支，财政资金入不敷出成为各地普遍面临的难题。由此，许多地方对卖地生财等表外收入产生严重依赖，并尽可能借用各种隐性债务融通资金，鲜有动力对财政收支明细进行详尽披露。清华大学的这份报告指出，目前我国大多数城市政府在财政专户管理资金、政府债务等方面的财政信息十分不透明。显然，这一局面给金融统计和监管工作带来了不小的隐患。

事实上，地方政府在事权大于财权的语境下，对外部融资具有客观现实需求，主管部门当以堵不如疏的思路给予化解。需要提及的是，在财政部近期发布的2013年地方自行发债试点办法中，延续了此前由试点地方自主发行而非财政部代理的模式，突出了债务主体；同时，也加快了试点扩容步伐，在原有四省市基础上，再度新增了江苏和山东两省。这些变革是主管部门对既有法律规制的变通之举，体现了发债主体逐步回归地方政府的改革方向。然而，中央政府在各级财政管理体制上拥有绝对权威，中央财政依然要对所有地方债券承担担保责任，即便地方政府出现债务危机，也不可能像美国地方一样去实施破产清算，中央财政必然要干预救助。因此，地方债由中央财政“兜底”尚未被根本触及，地方财政改革仍待突围。

其实，地方政府只有履行公开担负融资的权责，地方财政暗箱局面才可能真正破局。其中的核心要旨就在于明晰地方财政缺口规模。对此，主管部门要担负起行政监督职能，强化预算监管工作，对地方财政信息披露的明细科目、具体口径、公布时间及方式、领导责任等做出规范统一的要求。在翔实掌握各地融资需求情况之后，再逐步放行地方政府债券。

对此，主管部门不仅需要冲破法律框架的束缚，更为关键的是要培育相应的市场环境，包括中央财政担保权力下放、资信评级体系建设与完善、地方债品种创新、利率市场化等一系列工作均应得到良好的兼顾。在美国等发达国家，以市政债券为代表的地方债已有丰富的实践，并在民众参与公共事务、提高地方决策透明度、解决民生项目资金缺口等方面起到了良好的纽带与桥梁作用。就此而言，我国地方债与市场接轨是未来改革的必然方向。