中国米袋子系在别人腰间：大豆及三大主粮依赖进口

2013年12月09日 10:01
来源：《财经》杂志 作者：焦建

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报告三

自然资源与经济发展的不匹配使中国历史上的南粮北运，变成了北粮南运、中粮西运。巨大的格局变化给各地带来的诸种阵痛如何平复，目前尚未有清晰的战略

产销路径反思

中国粮食主产区、主销区和产销平衡区的概念始于20世纪90年代的第一轮粮改。这一概念的出现及发展，既因行政体制主动划分，又因社会经济发展提供基础，二者相辅相成。

产销区由来

1994年时，国务院在综合考虑了各省的资源禀赋差异和发展粮食生产的传统等因素之后，依据粮食生产与消费量的多少，经《国务院关于深化粮食购销体制改革的通知》明确了北京、天津、上海、福建、广东和海南等六省市为粮食主销区。

此后，由于浙江粮食产量和库存大幅度下降，在2001年进行的新一轮粮改中，它也被国务院纳入到了粮食主销区的范畴之内。

此轮粮改重新划分了粮食主产区、产销平衡区和主销区三大功能区的版图：其中山西、广西、重庆、贵州、云南、西藏、山西、甘肃、青海、宁夏和新疆等11个省区被确定为产销平衡区；而黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、河北、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川等13个省区市则被确定为粮食主产区。简而言之，历史上的南粮北运，此时已变成了北粮南运、中粮西运。

农业部农村经济研究中心在《中国粮食生产区域布局的演变特征及成因分析》报告中具体指出了这种演变背后的逻辑：

一、农业科技进步为粮食主产区空间格局的变迁提供了内在动力。如地膜的应用，可使北方地区复种指数提高；

二、工业化、城镇化过程中形成的区域差异是造成粮食主产区与布局沿边的外在拉力；

三、人地矛盾为粮食主产区空间格局的变迁提供了客观条件。从耕地资源分布情况来看，北方人均耕地数量多，容易形成规模效益；

四、地理气候约束成为影响粮食空间布局沿边的重要因素。以稻谷为例，水量充沛的黑龙江成为粳稻的主产区。

而在细究原因背后，亦可归纳出中国粮食产销区的演变逻辑：

一、粮食主产区逐渐向东北和中部地区集中和转移；

二、南方稻谷优势区域继续稳固，东北稻谷重要性凸显；

三、小麦主产区逐渐向中部地区集中；

四、玉米产区逐渐向东北和中原地区集中。

产销区情况分析

因生产的自然条件及科技进步等多重因素的共同作用，中国粮食主产区和主销区的位置变迁，既造就了新的粮食总量增长极，亦让各地的种植结构发生了变化，是一个动态的发展过程。

其中，中国北方地区自上世纪80年代以来粮食生产总量一直呈现增长趋势。1980年至2010年，粮食主产区的粮食产量从22205万吨增加到41184.1万吨，其占全国粮食产量的比重也从不足70％提升到75％左右。

在这个过程当中，东北地区和黄淮地区共同形成了中国的粮食增长中心。而中西部地区的粮食产量比重在全国内的份额亦因此开始提高，这既因为南方地区的生产式微，亦因为其总量的不断提高。

除此之外，东北地区水稻种植的面积亦开始迅速增加，替代了传统的春小麦种植。

但一个不可忽视的问题是，单纯的产销区概念因为过于简化，并不是一个衡量各省粮食安全的全面标准。

考虑到粮食余缺的总体情况和结构特点的不同之后，中国粮食产销区域格局将变得异常复杂。目前可分为四种类型：

一、粮食剩余区，不仅细粮有剩余，粗粮也有不同程度剩余。全国只有黑龙江、新疆和宁夏三个地区。

二、结构性余粮区，粮食总量有剩余，但是有结构性缺粮，余粮的数量大于缺粮的数量。其中，吉林、内蒙古、甘肃属于剩余粗粮、缺细粮；河南、安徽、江西、湖北、江苏、山东六省剩余细粮、缺粗粮。

三、结构性缺粮区，总体缺粮，但是结构性剩余（规模亦相当有限），缺粮的数量大于余粮的数量。其中，山西、西藏、山西、云南、辽宁、贵州剩余粗粮、缺细粮，而湖南、广西则剩余细粮、缺粗粮。

四、粮食短缺区，不仅粮食总量属于短缺，而且细粮粗粮都短缺。全国这类地区有11个，主要位于四大直辖市和东南、华南地区，包括广东、浙江、福建、四川、北京、上海、天津、重庆、河北、海南、青海。

这种类型的划分包含了两个趋势：首先，粮食的单纯剩余区正在变得越来越少，除了黑龙江和新疆之外，宁夏因为规模较小，粮食即使有剩余，亦难以起到太大作用；其次，粮食产区与销区的不平衡程度正在逐渐拉大。2010年时，全国七个粮食主销区从省外购进粮食5300万吨，比2006年增加了585万吨，年均递增4％。

以广东为例，粮食产量多年稳定在1400万吨左右，自给率不足40％，其中六成需要从湖南、江西、广东等省区购进，年均缺口大于2400万吨，成为中国第一缺粮大省。

反思产销划分

除提高各省经济发展效率之外，产销区的划分还将会带来何种后果？2011年时，华南师范大学三农与城镇化研究所在系统完成了全国56个地区的数据分析后，得出如下结论：

一、放眼全局，能够稳定地提供异地农业基础的，其实就黑龙江和吉林。其共同的粮食安全输出能力大概为4100万吨；

二、这加剧了全国粮食安全紧张局势。13个主产区中，只有黑龙江、吉林能够持续地提供异地农业资源，而其他地区，由于土地、水资源等农业生态的恶化，提供异地农业基础已经勉为其难。特别是华北、黄淮海地区的山东、河南、安徽、江苏等地，这些地区的农业生态已经难以支撑大规模生产商品粮。国家应该逐步降低其主产区的生产任务，允许其休养生息，否则这些地区的农业生态很可能全面崩溃；

三、广东和浙江是中国两个经济强省，但目前在排行榜上位居倒数。目前这两个地区主要依靠其较强的购买能力和暂时良好的国内粮食市场环境，来维持其农产品市场的繁荣和粮食安全。但以2009年的数据来看，一个浙江就等于京津沪，而一个广东的缺口相当于京津沪缺口总和的两倍以上。一旦全国性粮食危机爆发，中央政府要同时对广东、浙江，加上福建、海南提供粮食安全保障，就可能捉襟见肘；

四、作为主销区的广东、浙江等地，也应当取消其“主销区”定位，严饬其保护耕地，提高土地肥力，明确粮食种植面积，提升其粮食自给率，增强本地农业基础。否则，中国人口与经济高度集聚区往往是缺粮区，容易成为国际粮市波动的传导区。1993年底，中国粮食库存充足而粮价突然暴涨，其主要原因之一是国际粮价走高，广东沿海地区从进口转向国内粮市（《朱基讲话实录（第一卷）》）。

除此之外，产销区划分带来的后果还包括中央财政的涉粮投入和补贴对平衡区和主销区缺乏实质性的支持行动。粮食“省长负责制”及其向下级政府衍生的各级政府首长负责制，没有具体配套的硬性处罚规定。各级地方政府除了有些政治压力外，没有动力帮助中央政府提供粮食安全类公共产品。平衡区、主销区将“吃粮”压力逐步推向主产区，以最大限度地分享中央政府提供的粮食安全公共产品。

为了缓解上述压力，农业部在2010年时提出了按地区划分的解决方案：

一、沿海地区。因其已经与国际市场形成密切联系，非农部门较发达，城镇化水平高，因此应通过实施农业经营结构调整政策，鼓励土地有序向专业务农的家庭集中，加快农业经营模式的转变；

二、中部地区的农业资源相对丰富，非农就业机会少，农业仍是农户收入的主要来源。劳动成本较低，但资本累计能力较弱，农业科技水平也较低。在适当的政策环境下，中部地区具有提高农业生产力的较大潜力。需要增大资本投入和提高农业技术。由于中部地区的经济实力较弱，加强对其的财政扶持及创造条件吸引外部资本投入具有重要意义。中部地区预期将成为商品农产品的主要产区，因而在政策上应关注农产品产量和价格急剧变化对农户收入和生计的影响，如扩大农业灾害保险，实施农户收入稳定计划等；

三、西部地区的耕地面积大，但农业生产面临的水资源等限制性因素较多，不适合进一步强化农业生产活动。近期政策的要点是避免以牺牲环境为代价来保障生产的增长。长远来看，由于西部仍有很多地区从未受到化肥、农药等现代投入的污染，在适合的地区可以鼓励发展面向高收入市场的优质安全食品生产。

产区补偿

除上述解决方案之外，如何加强产销协作，在粮食产区与销区之间建立起长期稳定的区域合作机制，亦是应对产销划分弊端的重要解决思路。

在农业主管部门的官方话语体系当中，解决这一问题的思路共有三点：

其一，“谁受益、谁补偿”。中央政府和主销区政府作为主产区粮食生产供给的受益者，应是补偿资金的主要供给者；

其二，统筹协调，配套设施；

其三，确保可操作。

按照上述思路，中央财政和主销区应对主产区进行转移支付，是为外生性补偿。其补偿的主要对象共有三个：

一、主产区政府。重点是产粮大县。补偿方式应以加大一般性转移支付，特别是均衡性财政转移支付为主；

二、种粮农民。继续各项补贴的力度；

三、耕地资源。确保主产区耕地面积不减少。除此之外，大规模开展旱涝保收高标准农田建设，稳步提升耕地产能。

销区自救

按照地方的实践来看，上述补偿思路仅在中央政府向产区进行补偿时能够得以较为顺利地实施。除此之外，销区对产区的补偿，更多的是基于自身利益的考虑，通过市场机制进行的间接补偿，是为内生性补偿。

这种补偿机制的核心，是销区主动与产区一起构建产销合作机制。之前的传统做法主要有两种，一是销区较有实力的粮食企业，如中储粮直属库和粮食局下辖的粮库等，通过收购库点或委托收购的方式，直接到产区从农民手中收购，以此控制粮源基地；二是一部分粮食深加工企业将生产线直接建设在粮食主产区，跳过中间环节直接在产区收购原料，如河北梅花味精等。

近些年来，在这些传统思路之外，销区以资产为纽带，开始建立跨区域的大型股份制粮食企业，把产销区的利益联结在一起。

以上海为例，其粮食安全最早是由其毗邻的江苏保障的。但随着苏南经济的崛起，苏南的粮食已经很难自足，苏北地区的供给也很难满足整个长三角地区。因此，2004年之后，上海与黑龙江的粮食合作变得十分密切，两省市的党政主要领导几乎每年均要会面，签署粮食产销合作的协议或者项目。

而在上海之前，早在2000年时，自给率不到50％的浙江就提出了向东北“大粮仓”要粮的思路，在全国率先与黑龙江开展省际粮食产销合作。“确实也担心，万一真的粮食短缺以后，不给运出来。”浙江省社科院的一位相关研究人员表示。

浙江省目前解决粮食短缺的思路是“把粮仓建在全国”：一方面，将东北的粮食企业吸引到浙江来进行加工；另一方面，动员浙江的农民到黑龙江三江平原去租地耕种，自己则不再大规模地发展农业，而是全力投入到工业化中去。

目前，与浙江进行粮食产销合作的地区已扩大到江苏、江西、安徽、山东等十个粮食主产省，采用订单基地、租地经营、收购仓库及设立产加销基地等形式建立了粮源基地150多万亩，种类包括水稻、小麦、玉米等。

运输与储备体系待完善

产销区体系建立之后，从1999年开始，中国粮食跨省流出量开始超过1000万吨，且每年都有大幅度增长。2012年时，全国粮食总流通量已经增加到近3000万吨。

构成这种流通的有三股力量：

一、产销区中储粮系统储备粮轮换；

二、销区掌握的粮源运回；

三、产区粮商自发运输销售。

在这一物流过程之中，传统的储备及运输系统，正在经受多重考验。目前来看，主要存在的问题有：

一、粮食现代运输体系尚待健全，铁路运力紧张，水路潜力开发不足。散粮配套差，部分资源还被闲置；

二、主产区粮库的建设水平普遍滞后，一些地方粮食还存储在由简易器材制成的简易露天粮仓里。地区之间粮食产销衔接层次低，产销利益关系不合理，各产区之间、销区之间以及产销区之间还存在区域分割问题，粮食统一市场尚未完全建立，一般的企业难以找到质优价廉的粮食。随着粮食市场的全面放开，参与粮食收购的群体增多，粮食流通环节在减少；农户对收获的粮食不愿意花更多的时间进行除杂去水整理，坐观粮价上涨后再出售；

三、地方粮食波动大，经济发达地区人口密度大，储备粮规模小。主产区粮食储备多，成本高。增加了中央储备成本。

“即使国内粮食生产和库存能够满足粮食需求，只要粮食流通体系特别是粮食物流体系出问题，导致主产区或仓储库点的粮食不能按时足额地运到主销区，粮食供求平衡同样会出现大的问题，甚至可能引发市场粮价的骤然上涨和政府乃至社会对粮食安全问题的恐慌。”国家粮食局局长任正晓近期表示。

为了缓解这一矛盾，2007年8月时，国家发改委开始制定《粮食现代物流发展规划》，提出到2015年，建成全国主要散粮物流通道和散粮物流节点，将全国原粮运输中散粮比例由目前的15％提高到55％，国内跨省流通量中散粮比例由目前的15％提高到55％，国内跨省流通量中散粮流通比例由目前的20％提高到80％，基本实现主要跨省粮食物流通道的散储、散运、散装、散卸和整个流通环节的供应链管理，形成现代化的粮食物流体系，增强国家对粮食市场的应急调控能力。

具体来看，目前首要的建设任务，是建设东北主产区粮食流出、黄淮海主产区小麦流出、长江中下游稻谷流出和玉米流入、华东沿海主销区粮食流入、华南主销区粮食流入和京津主销区粮食流入等六大跨省区粮食物流通道。在此基础之上完善全国主要粮食物流节点，推广散粮运输方式，加强散粮基础设施建设，提高粮食物流的组织化程度，推动散粮运输技术设备研发和标准化工作。

上述项目建成后，将有效提升中国东南沿海码头的散粮接卸中转能力。初步改善东北、黄淮海和长江中下游地区粮食外运条件，尤其是能够打通“北粮南运”海上通道。

截至目前，上述这些项目的主要建设资金仍来自国家发改委安排的国债建设资金，重点是建设重要的散粮物流通道和节点的散粮中转库、接收发放设施项目。

三大主粮去年净进口总数为1900万吨左右，今年前七个月的总数也已达1143.9万吨。不仅如此，继玉米在2011年进入“全面进口元年”后，中国亦有望于今年超越埃及，成为全球最大的小麦进口国。国家粮油信息中心预测，进口总量将达650万吨

报告四

在坚持粮食较高自给率前提之下，如何在不超过世贸组织规定范围内通过补贴等措施提高粮食主产区及农民的积极性，增加粮食产量、降低粮食价格，成为调控面临的难题

产量稳定之途

为了稳定粮食产能，中国从十年前开始逐渐建立粮食生产补贴体系。目前这一体系已经遇到了“补贴总量已达极限、农民受益有限”等多重尴尬，如何进行调整，已是燃眉之急。

中国的粮食扶持政策

一、补贴政策。从2004年开始，中国开始实行种粮补贴、种粮直补、农机补贴和农资综合直补，这四项补贴从145亿元增加到2012年的1628亿元。尤其是农资综合直补水平，2012年达到了1078亿元。

二、粮食最低收购价支持政策。从2006年起，中国开始全面实施对小麦、稻谷两大重要粮食品种进行最低收购价政策。

三、对粮食主产区的利益补偿机制。2004年－2011年，中央财政对粮食主产区转移支付年均增长速度为27.8％，但主产区财力仍然薄弱。2011年13个粮食主产省人均财政收入3252元，为全国平均水平的83％。

而上述扶持政策的主要资金来源，目前共有三种：一、粮食风险基金。1994年建立，初衷是用经济手段稳定粮食市场，防止价格大幅度波动。这笔基金由中央财政预算和地方配套资金共同组成。这笔基金的主要列支对象包括对农民的直接补贴等各项；二、中央财政性转移支付。在实行新的粮食支持政策后，为缓解产粮大县财政困难，从2005年起中央财政对产粮大县进行奖励。奖励资金作为财政转移性支付，由县财政统筹安排使用；三、中央财政专项补贴。对于中央储备粮油的贷款利息、最低收购价收购粮食储存期间的保管费用和利息，以及公开销售的亏损部分，由中央财政专项进行补贴。

中国粮食扶持政策的不足

首先，支持方式需要进一步完善，粮食增产增收政策目标有待加强。目前的粮食补贴政策在运行中没有与粮食生产挂钩。从成本上来看，计税面积方式比较简单，但不利于增加粮食供给。

其次，粮食补贴标准偏低，支持政策力度不够。一是用于粮食直补的粮食风险基金地区间差异较大；二是农资价格变化与农资补贴的动态调整机制尚未建立；三是支持政策覆盖范围不广。如最低收购价政策在有的地区启动，有的则不启动，种粮农民利益得不到保证。

第三，政策利益主体多元化，粮食支持政策执行成本高。这首先是因为中国社团组织不发达，把一定数额的直接补贴发放到数量庞大的农民手中的行政组织成本较高。每年数百亿元的补贴，最后到农民手中仅是每亩地十几或者几十块钱。其次，政府实行粮食价格支持政策，一方面在增加农民收入和抑制通胀、控制物价的双重压力下，增加了调控政策的难度；另一方面，国有粮食购销企业作为最低收购价政策的载体，承担政策与市场的双重职能，转移了企业外部市场竞争压力，弱化了企业的竞争意识。同时由于其干预正常的市场价格，政策力度很难把握，对企业改革和市场机制作用又产生了负面效果。

第四，粮食支持政策机制还需完善，粮食支持政策体系有待进一步健全。最低收购价为主的粮食价格支持政策，受到了地方政府和农民的欢迎。但同时也存在一些问题，主要是最低收购价格水平的高低确定机制有待进一步完善。如果某粮食品种的最低收购价格水平偏高，中央和地方储备企业入市后，影响了其他市场主体的正常经营；反之，如果某粮食品种的最低收购价格水平偏低，农民不能得到有效保护，可能影响农民的种粮积极性。此外，最低收购价政策的费用补贴机制和监管机制等仍需进一步完善。

高补贴是方向？

针对上述种种问题，有人建议，应“以高补贴应对高成本，化解高风险，突破瓶颈制约”。

但不少权威人士认为，这种提议的可实施性其实非常有限。因为，按照中国加入世贸组织时做出的承诺，中国对于农业的补贴，不得超过其当年农业生产总值的8.5％。在此范围内，为进行农业政策补贴的微量允许空间，如是则形成了农业补贴的“天花板”。

按照国研中心《中国粮食调控》一书计算，中国2010年农业总产值为62897亿元，其补贴微量允许空间为5346亿元。测算表明，目前中国粮油产品的价格支持，除稻谷、小麦还有一定空间外，其他已经逼近世贸组织允许进行补贴的上限。

即使是稻谷、小麦这两个品种，微量允许空间也分别仅有323.89亿元和141.40亿元。一旦启动干预性收购，就有可能突破微量允许水平。这意味着，今后中国基本没有通过大幅度提高最低收购价、临时收储价来提升国内农民种粮积极性的可能。因此，寻求其他辅助手段，势成燃眉。

广义的中国粮食调控手段，主要包括价格支持、直接补贴、粮食储备、政策性粮食销售、粮食加工产业政策、粮食进出口调节、粮食市场行政干预等。

这套体系逐渐建立的起点是中国加入世贸组织，其加速发展则受益于2004年起中国开始实行的粮食市场化改革。自此之后，中国逐步开始对种粮农民给予直接补贴、农资综合补贴、良种补贴等补贴，并开始对主要粮食产品稻谷和小麦实行最低收购价政策。

2008年以来，中国又开始对主产区玉米、大豆、油菜籽实行临时收储措施。以此为标志，中国以补贴和价格支持为基础的粮食调控制度得以基本建立。

财政部财科所一份报告指出，中国粮食调控制度有几个特点：一是价格支持政策成为补贴支持农业的基础性措施；二是政策性补贴由流通环节转向生产环节，对农民直接补贴逐步成为支持农业的重要方式；三是农业补贴总额和支持水平大幅度提高；四是农民负担大幅度减轻。

但结合实践经验来看，这套体系仍存在一系列亟须调整的地方。

首先，中国的农业补贴分散到每个农民身上的数量有限，已出现“中央当投入、农民当收入、地方当负担”现象。

以2011年三项粮食直补为例，其总额已占到了每亩耕地净利润的30％，在农民收入中，补贴收入已占到了总收入的8％。

矛盾在于：中央对农业的补贴本意是希望农民将其投入生产，改进生产设施，但后者则将钱彻底当作其收入来源，他们依然沿用过去的生产方式，粮食等农产品的生产成本因此并未得到降低。

因为补贴在全国范围内进行平均，粮食主产区并未因多产粮食而获得更多的额外补贴，故其积极性受到了相当大程度的影响。“我希望种粮食能够有尊严，但现在往往因为不出政绩，让人感觉不到这种尊严。”在一次农业会议上，东北一位主管粮食生产的副省长表示。

近两三年来，伴随着粮食宏观调控机制的不断强化，粮食市场政策化还出现了明显的负面溢出效应。

所谓粮食市场政策化，是指2004年粮食流通体制市场化改革以来，政府通过实施最低收购价、临时收储、政策性收储粮食拍卖等市场干预政策，掌握了市场上的大部分粮源，粮食市场供应主要依赖政府拍卖政策性粮食库存，形成了政府调控政策主导粮食市场基本走向的格局。

自2008年起，政府连续多年提高小麦和稻谷的最低收购价格，如此则向市场发出了强烈的托底信号，市场亦因此逐步形成了粮价只涨不跌的预期。产区农民惜售心理也因此日益增强，售粮节奏出现明显变化。

一般而言，进入1月后，本应是农民集中售粮高峰期，由于有临时收储和补贴收购等托市政策托底，农民预期玉米价格有上涨空间，因此持粮待涨、择机而售，售粮进展缓慢，导致市场供应不足，而加工企业抬价收购，又助长了农民惜售心理，因此形成了恶性循环。

此举“不仅不利于推进粮食市场化改革，而且对粮食行业发展和竞争力提升形成严峻挑战”。程国强称。