刘世锦:都市圈每年至少带动经济增长0.5到1个百分点
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刘世锦:都市圈每年至少带动经济增长0.5到1个百分点

2020年03月31日 10:11:39
来源:凤凰网财经

凤凰网财经讯 当此百年未有之大变局,全球大疫情和金融大动荡的时代,危中有机,如何化风险为机遇,凤凰网财经发起《危机对话》,与国内外官员、学者、经济学家、机构高管对话,探寻疫情下的全球经济影响,世界格局变迁,政策应对措施,投资机遇和风险,为业内提供有深度有思想的解读和观点。

中国发展研究基金会副理事长,全国政协经济委员会副主任刘世锦在与凤凰网财经的对话中表示,未来五到十年,中国最大的结构性潜能就是都市圈建设,都市圈建设每年至少带动经济增长0.5到1个百分点,都市圈建设需要在六个方面深化改革、调整政策。

五到十年 中国最大的结构性潜能就是都市圈建设

凤凰网财经:那么中国的这个结构性潜能应该从哪里释放?

刘世锦:进入中速增长期后,结构性潜能的内容将发生很大变化。从空间角度看,今后五到十年,最大的结构性潜能就是都市圈和城市群加快发展。

所谓都市圈,在空间形态上,简单地说,就是在一小时通勤圈,或已有核心城市周边50-70公里左右范围内(当然,不同地理环境有较大弹性),发展起一批小镇或若干小城,相互连接后形成新的城市网络体系。

比如,在北京周边50-70公里的范围内,在环首都经济圈——包括北京到天津、北京到保定,雄安新区等——节点性城市之间,建起几十甚至上百个小镇,彼此之间用轨道交通连接,然后形成一个城市网络,基础设施、公共服务,硬的软的全都上去,形成一种新的城市形态。形态上来讲,是小分散大集中。一方面把原来核心城市里太拥堵的、很多功能都不够集中的,可以分解出去;另一方面,在都市圈范围内,特别是这些小镇可以吸收大量人口。中国将来形成三五千万人的大都市圈、或者大都市圈构成的城市带,是完全可能的。

中国的城市化率达到60%,还有大约20个百分点的上升空间。但近几年的城市化进程,一方面,集聚效应加强、生产率提升;另一方面,则是已有的大型超大型城市内部结构性矛盾加剧,甚至到了不可持续的地步。

房价飙升,带高城市运营成本,各类产业竞争力相应受损。高房价吸收了大量社会购买力,脱实向虚的资源流向长期难以扭转。制造业和部分服务业由于成本压力不得不从城市核心区退出,又面临着既要降低成本,又不能远离供应链网络的两难选择。

城市的老龄化加快,很多老年人想到郊区找一个面积大一点、成本低一点、环境好一点的生活居所,但难以如愿。与此同时,大量年轻人在城市核心区买不起房,不得不到边远地区租房买房,每天上下班承受很大通勤压力。

而且随着城市核心区人口密度增加,除了高房价外,拥堵、污染、生活环境品质下降等城市负外部性增加,居民的实际生活质量感受与收入和消费水平的提高并不对应。面对严重雾霾,人们提出这样的问题:我们吃饱了、穿暖了,生活水平有了很大提高,为什么呼吸一口新鲜空气反而难了。

如果上述结构性矛盾无法解决或有所缓解,作为集聚效率最高的大型超大型城市,对将要进城的农村人口和其他城市人口,已经腾不出多少空间了。事实上,近些年来这样的空间正在被压缩。

显然,我们正面临着持续推进城市化进程、提高全社会资源配置效率与既有城市结构性矛盾之间的冲突。在这种冲突的夹缝中,加快建设都市圈是一个必然选项,准确地说,是一个逼出来的、不得不采取的选项。

都市圈每年至少带动经济增长0.5到1个百分点

凤凰网财经:都市圈能为经济增长带来多大的影响?

刘世锦:大都市圈的发展,重点是这个圈,因为核心城市部分已经差不多了。通过“圈”与核心城区的结构调整和再平衡,可以提升城市发展的空间、质量、效率和可持续性。具体说,有几个好处:

有利于产业结构调整,特别是制造业在降成本的基础上提高专业化水平;

有利于人口结构调整,大幅度改善居住环境和生活品质;

有利于职住平衡,减缓拥堵、污染和通勤压力;

有利于进城农民工和其他外来人口改进居住条件,获取应有的基本公共服务;

有利于扩大投资和消费需求,提高已有产能利用率,形成重要的经济增长新动能;有利于带动创新和绿色发展,促进生产生活转向高质量、可持续、有韧性的新发展方式。

可以想象,北京周边如果建设几十个、甚至上百个小镇,可以有一些养老社区;北京市区大企业总部很多,也有人提出让他们分散到其他地区,这比较难,但是可以分解到周边的小镇,北京周边可以有航天小镇、新能源小镇、人工智能小镇,还有一些制造业小镇——北京的制造业可以往外转,河北、天津很多的制造业也不一定非要在县城里边,也是要集聚。现在制造业在空间上都是集聚的,就是要集聚到这些大都市圈的小镇里来:一方面成本可以降低,另一方面可以分享专业化分工的好处。

从带动经济增长的角度讲,大都市圈所带动的需求是综合性的:房地产投资、基建投资、制造业投资。

但如果把都市圈发展仅仅理解为扩大需求、调整产业和人口布局,那就低估了其应有的潜能和意义。在技术进步、绿色发展的大背景下,这一轮都市圈发展应该也完全可以不重复发达国家的老路,而走出一条具有中国特色和时代特色的绿色发展新路。从城市规划、能源、交通、建筑到各类产业发展,都可以采用绿色发展的理念、技术、工艺、材料、设备、方法等,如无废城市、海绵城市、分布式可再生能源、被动式建筑、新型空调等。在资金筹措上,采取绿色融资办法。还可积极探索生态资本服务价值核算方法,使之可度量、可货币化、可交易,推动绿色发展由主要是政府提供的公共产品转向企业个人能够日常进行的经济行为。

可以算一下账:今后十年,仅仅都市圈的发展,给中国经济每年提供的增长动能,保守估计,每年也会有0.5到1个百分点。

都市圈建设需要在六个方面深化改革、调整政策

凤凰网财经:那么都市圈建设需要如何推进,目前还有哪些困难?

刘世锦:都市圈建设面临不少思想观念、体制机制和政策方面的阻力与约束,需要深化改革去解决。

首先,加快大城市城乡结合部的农村土地制度改革。十八届三中全会明确提出,农村集体建设用地与国有土地同价同权、同等入市,同时也要创造条件使宅基地流转。近些年虽有探索,但进展不及预期。面对建设都市圈的紧迫需求,大城市周边城乡结合部的农村土地制度改革不能再拖下去了。都市圈建设过程中,除特定公共用途要由国家征地外,一般应通过集体土地直接入市满足需求。

土地管理法已对集体建设用地入市开了口子。宅基地流转目前仍限于集体组织内部,而真正的需求是在外部。有观点认为宅基地属于集体财产,只能在集体组织内部流转。依此逻辑,国家所有的土地也只能在国有机构之间直接流转,那还有什么个人住房交易和房地产市场。宅基地流转过程中可能出现的问题完全可以有的放矢地加以解决,不能因为这些问题而回避这项改革。理论和实践都证明,农村集体土地进入市场才能真正保护农民利益,因为不流转不交易农民利益是多少都搞不清楚。

由来已久的小产权房问题也无法再回避了。说小产权房不符合规划,确实如此,本来就不允许盖,当然不可能有规划。但需要问一个基本问题:农民是否有在属于自己的土地上盖房子的权利?如果真正承认农民对土地的集体所有权,这个问题并不难回答。改革初期的联产承包制,就是把农民在自己的土地上生产什么、如何生产的权利还给农民。而现在面临的问题,是能不能把农民在自己的土地上是否盖房子、如何盖房子的权利还给农民。把这些权利还给农民了,并不意味着他们一定要盖房子、一定要流转宅基地,而是承认、保护他们的本应有的选择权。农民盖房子,也包括在国有土地上盖房子,都要服从于国家建设规划,这是另一个层面的问题。所谓的小产权房问题,首先是该给农民的权利不给,叠加了不符合国家建设规划,一个错误引出了另一个错误。解决这一问题,要从头开始,正本清源,在农村土地制度改革、建设都市圈的大框架下,应给农民的权利要给,应缴的税费要缴,不符合规划的要纠正,把小产权房问题解决与都市圈小镇小城住宅建设统筹推进。

第二,优先完善都市圈农村社会保障体系。对农地入市、宅基地流转,人们一个担心是有的农民会不会居无定所,影响稳定。过去长时期内,我们把农村土地作为农民安身立命的最后屏障,城里找不到工作了,还可以回到农村。这在过去是有道理的。随着市场经济的成熟和现代社会保障体系的发展,我们完全可以用现代社会保障体系替代农村土地这种原始的、低效率的保障方式,把稀缺的土地资源解放出来,实现高效率的配置利用。农地入市、宅基地流转获取的收入,应优先用于完善相应地区农村人口的社保体系,使他们与城里人一样不再依赖于土地保障,在提高土地利用效率、增加收入的同时,由更为有效和稳定的社会安全网托底。

第三,以强有力的制度政策措施防范以权谋私的腐败行为。在城乡结合部搞农地入市、宅基地流转,有些握有权力的干部会不会借机捞好处、搞腐败,也是大家所担心的。以往此类问题不仅存在,有些地方还相当严重。近年来反腐败力度加大,情况好转,但制度建设、政策措施必须挺在前面。可对一定级别的党政领导干部在城乡结合部的房屋交易行为实行严格审查制度,增强透明度和社会监督。对相关腐败案件从严惩处,并加强曝光,以起到警示作用。

第四,推动农村基层治理结构的改革转型。农村集体土地的所有权归集体组织,但这些年农村基层组织治理能力不足,有些地方家族势力过大,管理混乱,集体财产收入被装进少数干部腰包的事例时有披露。此外,随着由农村转为城市,传统的农村治理结构向城市社区治理结构转型也势在必行。所以,都市圈建设过程中,要加强相关农村基层组织建设,遏制基层腐败,完善乡村基层民主选举制度,认可并保障农民的合法权益,提高透明度,加强监督监管,集体经济组织管理和行政管理职能也要适当分开。这方面已有一些成功经验,可借鉴推广。

第五,国土空间规划形成机制也要改革、创新、完善。国家正在推动三规合一,很有必要,也提供了一个反思和改革的机会。空间规划很重要,定下来就要执行,要有权威性和强制力。然而,规划也是人制定的,人的认识具有局限性,也会出错,因此规划的调整和纠错机制不可缺少,这并不否定或削弱而是增强规划的权威性。关键一点是,规划不能无视而要尊重来自市场、社会和实践的信息。比如,大城市的城乡结合部出现大量“违规”的城中村,以致达到法不治众的程度,而这些城中村为众多外来人口特别是农民工提供了低成本居所,对城市发展、竞争力提升起到了非常重要的作用。到底是原有的规划错了还是如此之多的人民群众的选择错了?又如,近些年为推动区域平衡发展,对人口流出的部分中西部地区分配较多建设用地指标,利用率不高,有的开发区大量占有农地,招不来几个像样企业;而对人口流入、城市化潜力大的东南沿海地区,分配的建设用地指标相对较少,导致有项目缺土地,推动地价房价上升。这样的政策导向是否符合市场化、城市化发展规律,是否真正有利于区域协调发展,也需要反思并做出必要调整。

建设都市圈,应在空间规划的思路、机制和方法上做出必要调整和完善,有些地方可能需要重新规划。近期国务院将部分土地使用审批权下放给省一级政府,其中试点永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准,这些试点省区均为都市圈发展潜力大的地区。此项重要改革将有利于地方政府从各自实际出发,集中利用土地资源,为都市圈建设提供有力支持。

第六,创新都市圈建设的体制机制政策。建设都市圈要立足于调动市场力量,充分发掘全社会消费、投资和创新的潜能。政府是作用也很重要,问题是如何以正确的方式发挥正确的作用。大城市政府通常人员素质较高,组织协调能力较强,在建设都市圈过程中有很大创新空间。建议试行区带镇体制,即核心城市的一个区,带都市圈若干个镇,发展目标、责任、权利、利益都捆绑在一起,所带镇创造的GDP、财政收入、就业等,都算到区的名下;区所辖核心城区内需要疏解的功能,可优先转到所带小镇;同时区也要利用各种资源推进所带镇的规划、建设和运营。各个区所带镇之间既竞争、又合作,逐步形成有活力、有创造力、可持续的发展机制。

以上几个方面的改革都很重要,但都不容易,有的是长期以来未能啃下的硬骨头。

凤凰网财经对话刘世锦全文:

对话刘世锦:不能一遇到问题就想刺激政策 应推新的改革措施

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