保障房目标翻番至3年1540万户计划或难完成

2009年12月16日 08:19
来源：中国证券报-中证网作者：蔡宗琦

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三年1540万户保障房新计划能否完成存疑

蔡宗琦

似乎是“老生常谈”的保障房又有了新目标：14日召开的国务院常务会议确定“力争到2012年末，基本解决1540万户低收入住房困难家庭的住房问题”。这比去年此时确定的2011年前基本解决747万户城市低收入住房困难家庭的住房问题的目标多了一倍有余。但与此同时，全国人大常委的调查研究表明，我国保障房建设进度缓慢，截至今年8月底仅完成投资394.9亿元，完成率为23.6%——一边是大幅提升的修建计划，一边是计划执行缺斤短两，未来保障房在制度和资金两方面若难以保证，住房保障计划恐将成为一纸空文。

今年计划难完成

今年10月底，全国人大财政经济委员会主任委员石秀诗向全国人大常委会就部分重大公共投资项目实施情况做了调研报告，报告显示：在中央预算安排的重大公共投资项目中，保障性住房建设进度缓慢，截至8月底仅完成投资394.9亿元，完成率仅为23.6%。石秀诗认为，一些地方存在配套资金不到位和征地、拆迁等前期工作准备不足等情况，是可能难以完成今年建设计划的主要原因。

通观全国保障房建设的情况不难发现，保障房建设的缺斤短两”已经成为常态。中国指数研究院统计了北京、广州、上海、天津、深圳以及重庆的相关数据发现，截至目前，这六大城市保障房完成情况堪忧，各项有官方数据可以统计的指标中，仅有天津市廉租房完成比例达到了100%，比例最低的广州廉租房完成比重仅为22%。

统计数据显示，从保障性住房完成情况来看，今年初上述六大城市曾计划于今年分别新开工850、167、400、705、172、327万平方米的保障性住房，但从广州、上海、天津、深圳和重庆已公布的数据来看，上述城市至今只完成了26.5%、50%、49.33%、28.31%和25%的新开工目标；从保障性住房中最为重要的经济适用房计划完成情况来看，原定北京、广州、上海、天津四大城市计划于2009年分别新开工160、86、330、550万平方米，但实际完成比重分别仅有60%、33%、40%及61%。年关将至，部分城市无法完成保障计划将成为板上钉钉的事情。

保障房难以推行并非新现象，住房体制改革后，政府屡屡强调保障房建设的重要性，但自2000年经适房占住宅开工及销售面积的比重高达22%及23%的峰值以来，这一比重一路下挫，在2007年降至6%及5%的谷底，2008年上述两个数字才分别小幅回升一个百分点。2009年，在保障房计划大面积完成不达标的情况下，可以预计上述比重难以大幅增加。

资金缺口巨大

尽管截至目前保障房完成情况不尽如人意，但国务院最新订立的住房保障计划无疑已经明显加码，对此，上海易居房地产综合研究部部长杨红旭认为，多出来的计划将主要投向廉租房的建设，提高政策覆盖面。

在目前我国的住房保障体系中，经济适用房的建设虽说时间较长，但由于流转制度的不完善，这一制度一直以来备受诟病，在制度和运作机制尚未完善之前适量增加经济适用房的新建规模似乎难以铺开，因此廉租房将成为未来保障房的重点。

此外，杨红旭认为明年将加快推出公共租赁房制度，已有部分地方政府着力这一制度的建立，这也将成为未来保障住房的亮点。而要在三年内完成政府的上述任务，恐怕还需允许各地因地制宜采取多种方式，比如货币化补贴，收购存量房等加大保障房数量。

2008年底国家曾提出，未来三年内通过投资9000亿元，解决747万户低收入家庭住房困难。最新保障计划拟将747万户增至2012年的1540万户，一年之内增容800万户，超过2008-2011三年总体水平，照此估算，新增投资额有望超过18000亿元。

有业内人士认为，这一数字明显将难以落实。参照以往经验，保障房投资中中央与地方投资比例三七分来看，未来三年地方财力对保障性住房的投入将超过万亿元，在今年原定2000万元的投入解决约260万户住房困难问题的计划尚有较大窟窿需要弥补的情况下，在未来三年完成1540万户必然将面临一定难度。

对于保障性住房面临的困难，全国人大常委会保障性住房建设专题调研小组认为问题主要出在规划摊子铺得太大，地方资金配套难以跟上。不少地方的项目配套资金、征用土地等，至今还没有全部落实。一些地区摊子铺得过大，有的城市提出2008—2010年新建廉租住房16万套，占全市居民总户数的三分之一，今年新建廉租房规划就占全省规划的72%。

与此同时，不少地方财政资金配套困难。有的省份中央补助12.93亿元已全部到位，而地方需配套的67亿元却难以落实。按照全国人大常委会的观点，地方财政的缺失确实是保障房制度的短板：根据今年国家下达的保障性住房建设计划，全国需要投入1676亿元，其中，中央投入493亿元，占29.4%；地方配套1183亿元，占70.6%。但在企业经营困难、地方政府严重依赖土地财政的2009年，地方政府难以成为住房保障的财政主力。

中国指数研究院指数研究中心副总经理张化学认为，从财政支持来看，中国保障性住房建设缺乏长效的资金支持机制，不仅缺乏政策性住房金融体系，而且财政收入支持保障性住房的比例也没有通过法律法规固定下来，资金来源随意性强，缺乏稳定性。

呼吁制度保障

此外，保障性住房缺位，还需考虑到制度不足。从国外经验来看，协调住房保障的部门一般包括决策协调机构、执行管理机构和金融中介机构。例如新加坡在1960年就成立了国家住房发展局(HDB)，专门负责建造向中低收入阶层出售和出租的公共组屋，住房发展局按商品经营原则自主经营，自负盈亏，其资金来源是国家贷款和政府的住房差价补贴。

而从中国的制度安排来看，虽然将“建设部”更名为“住房和城乡建设部”，意在加强住房保障的政府职能，但显然目前住房保障并没有提升到足够的地位。例如北京市保障性住房一直由北京市建委(开发办)负责管理。2007年才在原开发办基础上重组成立北京市住房保障办公室，隶属北京市建委。主要工作内容包括对限价房、经济适用房和廉租房等政策保障房的建设管理及政策制定等，但作为建委内设机构，在制度不完善条件下，协调能力有限，难以发挥其应有的职能作用。

因此，能否在制度上给予保障房一定保障，并为保障房资金投入寻找到长期、稳定的来源，恐将是未来政府最需要解决的顽疾。

一边是大幅提升的修建计划，一边是计划执行缺斤短两，未来保障房在制度和资金两方面若难以保证，住房保障计划恐将成为一纸空文。