地方债务面临两难

2010年04月08日 20:06
来源：商务周刊

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与地方政府变相融资风险的扩大相比，地方债券开闸的风险同样不可小觑。最新的动向显示，地方融资平台这一富有中国特色的财政现象还将继续存在下去。

见习记者和阳

眼看着，“阳光财政”就要到离我们触手可及的距离了，但遗憾的是，我们似乎并没有准备好。

1月19日，国务院总理温家宝在国务院第四次全体会议上提出，“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”。到2月底，即有消息称地方政府融资平台的高风险使得有关部门无法再坐视不理，财政部正在牵头制定一份旨在规范地方政府融资平台的文件。该消息言之凿凿称：“很重要的一条原则是，地方政府和人大所开具的‘担保函’无效。”

但3月中旬“两会”闭幕后，又有财政部人士透露，原定于3月底出台的《关于规范地方及其融资平台公司的举债和担保承诺行为有关问题的通知》，“由于分歧很大，或将延后发布”

据悉，该《通知》内容涵盖整顿地方融资平台，控制地方政府负债总量，规范其融资担保，允许省级政府发行地方债券，设定合理的地方政府负债率水平等内容，焦点是地方融资平台的存废问题，评论分析到，通知“体现了政府‘关闭后门(变相融资)、开启前门(发行债券)’的意图”。但“或将延后发布”，则意味着地方融资平台这一富有中国特色的财政现象还将继续存在下去。

“后门”风险积聚

地方政府凭借融资平台的“后门”，规避不能举债的法律限制，改头换面进行政策性融资，这一普遍性做法的一个后果是“隐性债务”日积月累达到天量，从下面的4组数字可窥一斑：中国人民银行的数据显示，截至2009年6月，全国总共有3800多家政府投融资平台，管理总资产约8万亿元，负债高达5.26万亿元，平均资产负债率约为60%；交通银行金融研究中心的一份报告则显示，地方政府投融资平台的资产负债比例有的已经高达80%以上；根据财政部财政科学研究所所长贾康的估算，目前我国地方投融资平台负债已经超过6万亿元，其中地方债务总余额在4万亿元以上，约相当于GDP的16.5%，财政收入的80.2%，地方财政收入的174.6%；此前还有媒体援引匿名监管机构的消息称，中国地方政府的债务总额已超过8万亿元，其中7万亿元来自银行贷款。

“按权力和计划来配置资源，这不是市场化的方向。这是对改革的回潮，说重一点，是复辟。我们的政府还是一个生产建设型政府，从面对危机的反应可见其对自身身份的认知。”中国经济体制改革研究会公共政策研究所副所长、北京大学经济学院教授夏业良对《商务周刊》说重地方投融资平台尽管对推动地方发展、保证各级政府投资项目的实施起到了巨大作用，但更值得关注的是政府对经济活动过度参与的行动逻辑。

地方政府建立投融资平台为市政基础设施融资的情况由来已久。我国《预算法》明确规定，除国务院特批以外，不允许地方政府举债。1994年实施分税制改革后，全国财政收入向中央政府集中，地方政府的财权与事权的偏离度逐渐加大，一些城市政府“遇见红灯绕着走”，尝试以投融资平台模式绕过不能发债的政策限制。具体做法基本是政府通过划拨土地、股权、国债等资产，迅速包装出一个资产和现金流均可达到融资标准的公司，再辅之以财政补贴作为还款的承诺，以达到获得来自各种渠道资金的目的，然后把这些资金用于基础设施建设、交通、电力、化工、机械等大规模投资。

这种政府融资模式一经出现并证明有效，即向全国各地迅速扩散，尤其自2008年11月我国为应对金融危机实施积极财政政策和适度宽松的货币政策之后。2009年3月央行与银监会联合下发《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，更被地方政府视为对地方投融资平台的鼓励，面向地方政府的发贷银行不仅是国家开发银行，还遍及各家商业银行。

蔓延带来风险越来越大的另一个迹象是，投融资平台过去主要存在于“有条件的”省一级，根据全国政协委员徐晓兰3月4日对媒体透露的数字，目前70%以上的投融资平台已经是县区级平台公司，去年一年全国就有3000多家地方投融资平台成立。安徽省财政厅一位人士透露，去年他在安徽省某市担任常务副市长期间看到，各县市“疯了似的”建立投融资公司，“也不管还不还得上”