地方债务面临两难(2)

2010年04月08日 20:06
来源：商务周刊

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“前门”小心开启

在北京大学中国经济研究中心教授姚洋看来，当前最应该做的就是转制或者关掉政府融资公司，因为在社会分化显著的今天，政府介入商业，利益集团很可能乘虚而入。“刚把市场建立起来，就去搞政府公司，政府又回到参与者角色，结果又是所谓几千个公司在竞争。”姚洋警告说：“政府深度参与经济后果是严重的，挤出民营资本，腐蚀政府，这些公司头几年也许不容易做坏，以后就不好说了，坏账出来，又要从头再来。最后中国可能要走错路，1990年代以来的改革也可能落空。

不仅是学者，经过2009年上半年平台数量和信贷金额的惊人增长，负有监管职责的相关部委也清楚意识到地方投融资平台的潜在风险。中国银监会2009年7月底发布了《固定资产贷款管理暂行办法》与《项目融资业务指引》，要求严格防范项目融资风险。河北省财政厅厅长齐守印告诉《商务周刊》，去年9月份，银监会主席刘明康特地给各省省长写信，提醒各地方切实防范投融资平台的还款来源、贷款期限等方面的风险问题。2009年10月21日，国务院总理温家宝部署第四季度重点工作时也指出，“要规范地方政府及其平台公司的举债和担保承诺行为”。

名目繁多的地方隐性债务也为中央与地方、政府与公众之间的信息不对称提供了空间，使得宏观决策难度加大。地方隐性债务也为政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷，形成“多头融资、多头授信”的格局，银行有时难以把握地方政府的总体负债和财政担保承诺情况，造成债务管理非常混乱。而且目前由于各大部委对地方融资平台的理解和界定各有不同，有关部门对地方债务风险只能估算，难以摸底。比如银监会的统计口径比较大，跟政府有关系的平台公司债务都统计在内；财政部更关注的是直接导致政府偿还的融资平台债务，剔除了由项目现金收益来偿还的地方债务。统计数据的不确定性还在于地方政府在填报地方财政报表时有很大的灵活度。河北省财政厅厅长齐守印告诉《商务周刊》：“中央部委的统计数据来源于各省上报，一个项目有的省说，有的省不说。”据悉，审计署已决定2010年对全国各地地方政府债务做一次“全面摸底”

近年来，贾康、国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长魏加宁等学者先后提出，地方债务问题的治本之策，是允许地方以税收权与税收收入或收益项目的现金流和收益为担保，发行债券、合理举债，从而实现地方债务的透明化、阳光化。在这样的背景下，地方债务问题的治政府融资的“前门”——地方债券提上了议事日程。2009年2月17日，全国人大发布的《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》中正式提及了地方政府债券，隔天财政部即下发了《2009年地方政府债券预算管理办法》，地方债开始进入发行实施阶段。去年还陆续下发了一系列《通知》、《方法》、《办法》等制度文件，对债券的发行方式、使用范围、监督管理等工作做出了明确的规定。

发行地方债券的尝试一直在小心翼翼的稳步推进。经过2009年3月份新疆、安徽两只地方债的投放后，2009年第二、三季度集中发行了一大半额度，截止2009年9月4日，财政部代理发行的2000亿元地方政府债券的任务全部完成，采用的是银行间市场国债承销团招标的方式，持债主体主要为商业银行，市场频频破发自在情理中。

今年“两会”上，多位人大代表、政协委员对地方债券募集的资金在应对金融危机、拉动投资消费方面发挥的作用表示满意。贾康也对地方债券的未来态度乐观，“虽然2000亿元的规模很小，但地方债的登堂入室，预示着探索地方融资‘阳光化’这个目标已经很明确了”。消息称，根据去年各地方政府的使用情况，中央对地方债券的分配额度、债券期限做了调整，今年继续发行2000亿元地方政府债券以弥补地方预算收支差。

开闸的风险

就在各方认为地方债券将作为一种成功的改革经验而获得大面积推广，地方融资平台将寿终正寝，“阳光财政”指日可待时，两会之后的《通知》缓行告诉人们，这一天的到来还需等待。

财政部财政科学研究所副所长刘尚希将去年地方债券的实践解读为：为了防范由于法理基础和相关配套制度不到位而发行地方政府债券所引起的信用风险和公共风险，中央政府妥协为由财政部代发地方政府债券，即地方债券的发债主体不是地方政府，发多少、怎么用等都需要中央政府来规定。

中央政府对于地方债券制度性原则的谨慎，源于中国的财政分权在制度供给失衡的环境中的风险意识。1994年的分税制改革加强了中央财政的调控能力，但由此产生的一个矛盾是收入的层层上缴和支出责任的层层下压，事权增加又未获得足够的预算内收入资源，导致地方政府的“预算约束软化”，地方政府千方百计大量增加预算外收入，且“不负责任”的借债。

地方政府对预算外收入的依赖决定了要废除其融资平台的难度何在。众所周知，这类收入主要来源是土地，目前我国部分城市土地出让收入占地方政府总收入的30%—50%，国土资源部发布的数据是，2009年全国土地出让收入达到1.59万亿元，这些钱大多由市级政府及其所属的城市投资平台获得。

一方面是如此庞大的地方财政需求，另一方面，地方债券显然无法及时弥补空白，更何况开闸地方债券的风险同样不可小觑。由于中央和地方的委托代理链条过长，已经导致许多地方县乡财政的困境，在现行行政体制下，下级政府的一切债务实质上是上级政府的“或有债务”，上级政府承担着替下级政府清偿债务的潜在义务，最后中央银行将成为地方债务的“最后还款人”。这种情况下如果放开地方发债，就要冒扩大寅吃卯粮的道德风险。

在刘尚希看来，这种两难境地是制度改革滞后于经济发展所致，“如果允许地方实行赤字政策，很可能导致地方政府盲目发债，强化政府配置资源的能力，进而提高政府配置资源的份额，挤压市场配置资源的空间”

在他看来，目前地方政府发行债券是否可以放行，其实涉及的是政府的职能如何定位的问题。因此他赞同中央政府的谨慎态度。“在目前信用评级制度和监管体制不完善的情况下，在未理清思路和搭建相应的体制框架之前，不能轻言放开地方政府债券。”他说，“最需要改变的，是财税体制。”