社科院蓝皮书：地方政府土地财政被指推高房价

2010年05月06日 06:49
来源：法制日报作者：杜晓

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法制日报见习记者任雪记者杜晓

在经营城市的诱惑下，地方政府通过各种手段推高地价和房价，以实现土地收益最大化，城市房价在地方政府的推动下单边上涨，居高不下，使多数城市居民难以承受。这种状况侵蚀了城市居民特别是购房居民的利益，有损社会公平正义，同时也透支了地方未来的土地收入，由此带来的经济利益是不稳定、难以为继的。

“地方政府高度依赖土地收入来‘经营城市’的模式推高了地价和房价。”5月5日，中国社会科学院发布的房地产蓝皮书尖锐地指出，地方政府得上了“土地病”，导致房地产发展绑架了城市建设，也绑架了地方政府，引发了诸多问题和危害。

此番言论与不久前新华社炮轰房地产市场的“六连评”之———《“土地财政”还能维持多久》的观点不谋而合。新华社评论称，“疯狂拿地、推高地价房价的背后，总能看到一些地方政府的影子。把出让土地作为地方的主要财源，在某种程度上是一种‘一荣俱损’的短期行为”

事实上，在作为官方权威媒体的新华社“发声”不久，中央就开始连续打出重磅组合拳，替过热的房地产市场“退烧”。不过，无论是中央的调控政策还是地方的细则，“重心”都放在了抑制投机炒房上。不少业内人士认为，房价过快上涨不全是购房者投机炒房惹的祸，地方政府过分依赖房地产、土地财政同样值得警惕。

近年来屡创历史新高的土地出让金即是一个有力佐证。最新数据显示，2009年全国土地出让金达1.5万亿元。分析人士认为，在现有的财税体制下，房地产“绑架”地方财政早已成为公开的秘密。土地财政的依赖让地方政府想方设法打土地出让金的主意，这是土地出让乱象的深刻根源。

“漂亮城市”的背后，是地方政府饥渴式的土地供应、积极的“救市”和房价的飙升

在论述“土地病”的病根时，房地产蓝皮书称，中国正在经历着城市建设的高潮，各大城市都需要庞大的资金投入，而土地收入是政府资金收入的主要来源。在这种情况下，政府的城建活动与房地产价格产生了微妙的关系，一方面只有房价上涨土地才能卖高价，另一方面，城市基础设施的建设在客观上推动了城市房价的进一步上涨，进而推动土地价格的进一步上涨，又能给城市建设提供更多的资金，从而形成一种滚雪球式的“经营城市”模式。

房地产蓝皮书撰写者之一、中国社会科学院袁一正以浙江省杭州市为范例，论证了自己的观点。

袁一正说，上世纪90年代，由于城市建设资金的匮乏，城市基础设施落后，杭州被称为是“建在美丽西湖上的破烂城市”。为了给城市建设筹措资金，杭州市在1997年成立了城市储备中心，1999年在全国第一个推出了土地“招拍挂”制度。

在过去几年中，杭州市的土地出让金一直排在全国城市的前列：2007年646亿元，在全国各城市中排名第二；2009年这一数字上升到了1054亿元，排名第一。杭州土地供应速度在2009年不断加快，最后两个月土地出让金达到近500亿元。

袁一正总结道，这座“漂亮城市”、“新天堂”的背后，是地方政府饥渴式的土地供应、积极的“救市”和房价的飙升。

时至今日，杭州市区的商品房价在每平方米2万元以上，与10年前相比，上涨了近10倍。

此外，袁一正还以天津河海区的开发为例，介绍地方政府如何依靠土地进行经营：“政府将大批尚未开发的土地预先抵押给银行，融资后再拆迁修路、建房回款。对这种‘不花政府一分钱，万丈高楼平地起’，不少城市领导引以为豪。

而实际上，早在2006年，国务院就出台了《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》。通知规定，从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”，并在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况。

“这一规定引来好评，但却没有得到很好的落实，导致通知出台已有4年，土地出让乱象依然存在，令人深思。”业内人士在接受《法制日报》记者采访时说。

高度依赖土地“经营城市”的模式积累了诸多的问题和危机，侵蚀了城市居民特别是购房居民的利益，有损社会公平正义

任何事物的产生都有其历史背景。

房地产蓝皮书认为，依赖土地“经营城市”这种模式是在中国城市建设大潮的历史背景下产生的，也在某段时期起到了一定的作用。然而，这种土地出让的“经营城市”模式随着自身的不断扩张，也给经济、社会带来了巨大的危害，积累了诸多的问题和危机。

在经营城市的诱惑下，地方政府通过各种手段推高地价和房价，以实现土地收益最大化，城市房价在地方政府的推动下单边上涨，居高不下，使多数城市居民难以承受。袁一正认为，这种状况“侵蚀了城市居民特别是购房居民的利益，有损社会公平正义”。同时，由于土地具有稀缺性和不可复制性，在现行的土地批租制度下，地方政府卖一块土地等于一次性收取了该土地未来50到70年的收益，透支了地方未来的土地收入，由此带来的经济利益是不稳定、难以为继的，影响了城市未来的可持续发展。

毫无疑问，地价的上涨将最终要由购房者埋单。房地产蓝皮书认为，房价过高、上涨过快，已经成为影响中国房地产市场持续稳定发展最突出的问题，使房地产泡沫不断加大，“中国房地产价格永远持续上涨只能是一个神话”

将房地产发展中的民生指标纳入政绩考核体系，才能迫使地方政府在政绩压力下，更合理地利用土地“经营城市”

抑制“土地生财”，对于高房价无疑是釜底抽薪。

据《法制日报》记者了解，在今年两会上，就有代表委员透露，一些城市的年土地出让收益占到了财政收入的五六成之多。如西部某城市年财政收入为200余亿元，而其年经营土地的收入竟超过了100亿元。

仅凭所谓“经营城市”的口号，通过“收储土地”和高价拍卖，转手就能获得巨额收益。更何况，与其他实体投资项目相比，房地产开发当年就能见效，对GDP的“贡献”显著。在这些因素的影响下，地方政府陷入了过度依赖土地的恶性循环。房地产蓝皮书认为，这种模式决不应该成为我国城市建设的常规模式，须进行深入综合的改革。

近期引起社会广泛热议的“物业税”，被认为是一个有效办法。房地产蓝皮书称，将征收土地出让金改为征收物业税，一方面可以有效扭转政府的短期行为，迫使其提供好的基本公共服务；另一方面，物业税可以为地方政府提供长期稳定、可持续发展且不影响未来的“土地收入”

房地产蓝皮书还建议，要“深化财税体制改革，合理界定财权、事权”。理由是，目前地方政府“事权无限、财权上收”的不对称状况，是造成地方政府严重依赖土地“经营城市”的原因之一。只有财权和事权逐渐匹配，地方政府必要的“经营城市”资金压力减轻，才会减少对土地的严重依赖。

“改革地方政府的政绩考核评价体系”，也被房地产蓝皮书认为是“抑制地方政府‘土地生财’冲动”的办法之一。

“住房是民生的重要问题，关系到社会的和谐与稳定，应该将房地产发展中的民生指标纳入政绩考核体系。在这个体系中，既要有保障性住房建设的考核标准，还应有房价收入比、房价上涨速度等保持房价稳定性的考核标准。”袁一正说，“有了这些民生指标的加入，才能使地方政府在政绩压力下，更有远见地发展经济，更合理的利用土地‘经营城市’，真正做到科学发展，构建和谐社会。