内地十二五期间有望启动市政债 或由地方政府自主发行

2010年09月22日 02:30
来源：21世纪经济报道 作者：臧倩 孙小林

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特约记者 臧倩

本报记者 孙小林 上海报道

地方市政债放行，有望在“十二五”期间由梦想照进现实。9月21日，一位金融监管部门的高层官员对本报记者表示，在中央金融“十二五”规划中，大力发展债券市场，包括启动市政债券，将是其中的重要内容。

9月17日，中国人民银行发布《中国金融稳定报告(2010)》，即建议在研究论证市政债券管理办法的基础上，试行发行市政债券，以解决地方政府债务融资需求，化解由地方政府投融资平台天量贷款带来的系统性金融风险。

财政部预算司官员此前表示，财政部将会在2011年第一季度的全国人民代表大会上报告地方公开发债问题的讨论结果，据其介绍，人大已就2011年预算编制的问题进行沟通。

市场亦有消息称，全国人大常委会可能修改《预算法》中规定地方不得举债的第28条款。目前实行的《中华人民共和国预算法》规定地方地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”该条款正是市政债一直无法获批的最主要障碍。

地方发债制度多年来一直未有突破。而在应对最近一次金融危机的全国性天量投资计划中，地方政府性债务的高企再度使地方发债资格提上日程。2008年7月，中国人民银行行长周小川曾公开表示，政府可能给市政债放行“开正门”

不过，中央政府最终选择由财政部代发地方债的方式来解决发债主体的问题。记者从相关部委了解到，中央代发地方债明年或仍将持续。

业内人士认为，鉴于监管层严控全年信贷目标，四月实施楼市新政、六月理清地方投融资平台，“四万亿”投资也将在年底收官，这使得地方政府融资难的问题更为突出。

而地方政府借“救市”与区域规划推出之机，制定动辄上万亿的投资计划，更加大了这一难题。

今年3月，湖北省提出12万亿天量投资计划，其中6万亿预计在2012年前开工，而目前政府财政只能拿出4300亿元，全省285个地方融资平台在一季度时也仅能提供贷款2600多亿元，总融资金额仅为6万亿总资金的十分之一，项目融资捉襟见肘。

在该省此前获国务院批复的“武汉城市圈‘两型社会’综改区规划”中，即提出启动发行1000亿元市政债，以此解决地方发展转型中的融资瓶颈问题。此市政债计划规模，即相当于2009年中央代发全国地方债总体规模的一半。

中国社科院财政与贸易经济研究所近日出台的《中国财政政策报告2010/2011》表示，保证地方政府有充足财力的路径有二，一是调整中央地方财力格局，二是允许地方政府发债。

但第一条路要求中央可支配财力更多的转移给地方，随着金融危机后中央财政收入同比下降，这条路事实上已经被堵死。“剩下的唯一可操作的，便是允许地方政府发债。”上述报告认为，允许地方发债将有利于引导各种政府性债务的显性化。

复旦大学金融研究院副教授张宗新表示，随着信贷管控力度和系统性金融风险防范措施的增强，地方融资渠道发生了从信贷融资到直接融资的转变，接下来启动市政债的可能性增大。

“考虑到风险控制，市政债或首先从部分工业化、城镇化水平较高的试点城市开始，并兼顾东西部的平衡。”张宗新认为，地方政府推出市政债之后，目前兼顾两头的城投债就可以回归到其企业债的本质，有利于理顺地方融资结构，便于监管。

但市政债此次是否真能如愿破局，记者了解到，市场信心仍显不足。

财政部财政科学研究所副所长王朝才认为，只要《预算法》不做出改动，市政债正式出台的几率微乎其微。“就算想借鉴中央代发地方债的模式把级别进一步下放到市级也不现实，有需求的城市太多，难以开展工作。”王朝才表示。

而《预算法》这一显性障碍之外，更多的博弈则来自中央政府和地方政府之间的不同追求。

交通银行总行发展研究部陆志明表示，“以GDP为纲”的地方政府政绩评价体系，以及不断做大城市规模的冲动，使得限制地方政府“过度融资”的目标很难实现。

张宗新则认为，即使市政债如愿放行，地方对“土地财政”的依赖依然不会得到缓解，反而将债务的风险转嫁给了承受能力更弱的社会公众。

“严格的监管监控制度能否到位，将是市政债是否放行的关键。”张宗新说。

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