中国关于土地制度的法律法规(1949年-1981年)

2010年09月28日 16:59
来源：学术中华网

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1949年：“中国人民政治协商会议共同纲领”

1949年9月21日至30日，中国人民政治协商会议第一次全体会议在北京召开，会议通过了“中国人民政治协商会议共同纲领”(简称“共同纲领”)。这个“共同纲领”可以说是中华人民共和国的临时宪法。其中第3条规定：中华人民共和国有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制，保护国家的公共财产和合作社的财产，保护工人、农民的小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产，发展新民主主义的人民经济，稳步地变农业国为工业国。第27条规定：土地改革为发展生产力和国家工业化的必要条件。凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权。凡尚未实行土地改革的地区，必须发动农民群众，建立农民团体，经过清除土匪恶霸、减租减息和分配土地等项步骤，实行耕者有其田。“共同纲领”在土地所有制问题上继承了“中国土地法大纲”，即坚持土地私有制，未提到土地的国有化问题。

1954年：中华人民共和国的第一部宪法

1954年9月20日，全国人大第一次会议通过了中华人民共和国的第一部宪法。该宪法第5条规定：中华人民共和国的生产资料所有制现在主要有下列各种，国家所有制(即全民所有制)、合作社所有制(即劳动群众集体所有制)、个体劳动者所有制、资本家所有制。其中的集体所有制、个体劳动者所有制和资本家所有制，都属于私有制。该宪法第6条至第11条对各种所有制形式做了一些具体限定。第6条规定，矿藏、水流、由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。宪法第8条规定，国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。宪法第10条规定，国家依照法律保护资本家的生产资料所有权和其他资本所有权。宪法第11条规定，国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权。宪法第12条规定，国家依照法律保护公民的私有财产的继承权。1954年宪法还在第13条里规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。

1956年：“关于目前城市私有房基本情况及进行社会主义改造的意见”

1956年1月18日中共中央转批中央书记处第二办公室“关于目前城市私有房基本情况及进行社会主义改造的意见”，该文件有以下建议∶“一切私人占有的城市空地、街基等地产，经过适当办法，一律收归国有。

1975年：中华人民共和国第二部宪法

1975年1月17日，四届全国人大第一次会议通过了第二部中华人民共和国宪法，这部“文革”后期通过的历史上“最左”的宪法作了一系列新的规定。其第5条规定：中华人民共和国的生产资料所有制现阶段主要有两种：社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制；国家允许非农业的个体劳动者在城镇街道组织、农村人民公社的生产队统一安排下，从事在法律许可范围内的，不剥削他人的个体劳动。同时，要引导他们逐步走上社会主义集体化的道路。与1954年宪法相比，1975年宪法认可的所有制形式只剩下3种，删除了资本家所有制，但许可和容忍个体劳动者所有制。如上所述，无论是集体所有制，还是个体劳动者所有制，都属于私有制。1975年宪法的第9条基本沿用了1954年宪法第11条的规定，只是将“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权”一句中“合法收入、一词改为“劳动收入”

1975年宪法第6条规定：矿藏、水流、国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。国家可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。第7条规定：农村人民公社是政社合一的组织。现阶段农村人民公社的集体所有制经济，一般实行三级所有、队为基础，即以生产队为基本核算单位的公社、生产大队和生产队三级所有。在保证人民公社集体经济的发展和占绝对优势的条件下，人民公社社员可以经营少量的自留地和家庭副业，牧区社员可以有少量的自留畜。第9条规定：国家实行“不劳动者不得食”、“各尽所能、按劳分配”的社会主义原则。国家保护公民的劳动收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权。1975年宪法的第6条继承了1954年宪法第13条的内容，将国有资源限定为矿藏、水流、国有的森林、荒地和其他资源，事实上仍然承认非国有土地的普遍存在，规定国家只有通过征购、征用或收归国有的程序，才能将非国有的土地转变为国有。

1954年宪法第13条与1975年宪法第6条的不同之处在于，前者关于土地征购、征用或收归国有的规定是这样限制的，即“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件”这么做，而后者略去了“国家为了公共利益的需要，这几个字。在农民的土地所有权问题上，1954年宪法的规定是，“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”，而1975年宪法改为“集体所有制实行公社、生产大队和生产队三级所有；社员可以经营少量的自留地”，对作为生活资料的土地如房基地等则没有具体规定。需要指出的是，无论土地属于哪一级集体所有，在所有权的本质上它仍然属于私有制，因为集体所有制是排除集体之外的第三者的。不过，经历了“文革”时期将近10年的“斗私批修”，当时的中国民众已经没人敢谈土地集体所有制的非公有性质了。1975年宪法虽然是“文革”的产物，但它并未用宪法条文承认从1954年到1975年间国家通过各种“运动”所获得的土地为合法。根据中国此时的法律法规，无论是把农村的私人土地所有权变为农民集体土地所有权，还是把城市私人房地产业主的产权没收，都不是正式的土地国有化。

1978年：中华人民共和国宪法的修改草案

“文革”之后，中国不得不再次修改宪法。1978年3月5日，第五届全国人大第一次会议通过了中华人民共和国宪法的修改草案。1978年宪法的第5条与1975年宪法的同一条文相似，其规定是：中华人民共和国的生产资料所有制现阶段主要有两种：公有制和集体所有制。个体劳动者所有仍在宪法的许可和容忍的范围之内。1978年宪法的第6条与1975年宪法的同一条文差不多，其规定是：矿藏、水流、国有的森林、荒地和其他海陆资源，都属于全民所有。国家可以依照法律规定的条件，对土地实行征购、征用或者收归国有。1978年宪法的第7条修改为：农村人民公社经济是社会主义劳动群众集体所有制经济，现在一般实行公社、生产大队、生产队三级所有，而以生产队为基本核算单位。生产大队在条件成熟的时候，可以向大队为基本核算单位过渡。在保证人民公社集体经济占绝对优势的条件下，人民公社社员可以经营少量的自留地和家庭副业，在牧区还可以有少量的自留畜。1978年宪法的第9条中的“劳动收入”又恢复了1954年宪法第11条所使用的“合法收入”

显然，1978年宪法同样没有关于土地国有化的任何规定，而土地私人所有(不管是实行以生产大队为基本核算单位还是以生产队为核算单位的农民集体所有制)仍然在宪法的保护或容忍范围内。