国税总局局长：中国税负痛苦被评全球第二是外媒恶搞(2)

2010年10月01日 10:05
来源：《中国改革》

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宏观税负的比较分析

目前，国际上衡量一个国家的宏观税负水平，一般是用一定时期(比如一年)政府集中的税收总量或税收和非税收入总量占同期国内生产总值(GDP)的比重来测算。经合组织(OECD)、国际货币基金组织(IMF)等国际组织，以及一些国家的政府机构，通常用此方法测算不同国家的宏观税负水平并公布这方面的数据。

根据IMF《政府财政统计年鉴(2009)》所列的数据相对齐全的47个国家和地区2008年的资料(该年鉴在有关条目下列出了134个国家和地区，其中有59个国家和地区基本数据缺失，28个国家和地区数据未及时更新，年份不可比)，按税收收入计算的宏观税负水平如下：

23个发达经济体的国家(包括比利时、塞浦路斯、芬兰、法国、德国、希腊、爱尔兰、意大利、卢森堡、荷兰、葡萄牙、西班牙、澳大利亚、加拿大、丹麦、冰岛、以色列、挪威、新加坡、瑞典、马耳他、英国、美国，以下简称发达国家)平均为27.7%，最高为47.1%，最低为14.6%；

24个新兴和发展中经济体的国家和地区(包括毛里求斯、摩洛哥、南非、马尔代夫、泰国、保加利亚、克罗地亚、捷克、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、波兰、罗马尼亚、斯洛伐克、亚美尼亚、白俄罗斯、摩尔多瓦、蒙古、俄罗斯、乌克兰、智利、洪都拉斯、秘鲁、澳门，以下简称发展中国家和地区)平均为22.7%，最高为37.7%，最低为16%。

按包含税收和政府非税收入等在内计算的宏观税负，发达国家平均为43.3%(其中，社会保险缴款占10.4%)，最高为58.7%，最低为21.7%；发展中国家和地区平均为35.6%(其中，社会保险缴款占6.9%)，最高为52%，最低为21%。

相比之下，在这47个国家和地区中，发达国家按税收收入计算的宏观税负平均比发展中国家和地区高出5个百分点，这主要是由经济发展水平和政府履行职能范围决定的；按税收和政府非税收入计算的宏观税负，发达国家平均比发展中国家和地区高出7.7个百分点，这主要是因发达国家社会保险缴款等规模要超过发展中国家。

在IMF《政府财政统计年鉴(2009)》中，中国的数据为2007年。按照中国现行各类预算管理制度规定，并以2009年数据测算，中国税收收入占GDP的比重为17.5%；加上政府性收费和基金等非税收入，宏观税负约为30%(其中，国有土地使用权出让收入占4.2%，社会保险基金收入占3.8%)。有的研究机构和学者，根据相关数据分别测算或估算中国目前宏观税负水平比30%要略高一些。笔者以为，其中可能存在数据转换口径的差别，或者没有完全剔除关联数据之间的重复计算因素。

必须指出的是，用政府集中的各项税收和非税收入占同期实现的GDP比例来衡量宏观税负水平，虽然是目前一些国际组织和政府机构常用的比较方法，但仍然有其局限性。

首先，国家间财政制度安排上的差异，会不同程度影响税负比较的公正性。由于各个国家的财政政策和相应的制度安排，分别体现了本国执政当局的治国策略和管理思想，即使是方向一致的政策主张，也可能会在操作层面做出不同的规定，并影响到宏观税负水平的变化。

此类情况并非罕见。例如，基于某种政策意图，政府对企业或公民的财政支持，既可以实行税收减免方式，也可以采取资金补助形式。实行前一种方式，政府集中的税收减少；采取后一种形式，并不影响政府集中的税收，占GDP的比重也会相应高于前者。目前，世界上一些国家为减少税收漏洞，一般都控制实施减免税政策，采用由预算安排资金补助。也有一些国家或地区，为吸引资本流入，鼓励某些行业或区域发展，对企业实施不同形式的税收优惠。如果是采取税收减免方式，将直接减少收入；如果是实行税收先征后返，即将税收先缴入国库，再通过预算支出安排，将缴纳的部分或全部税收返还给纳税人，名义上统计入库的税收没有减少，但这部分收入并没有实际形成公共财政资源。

其次，统计数据的非一致性，也会或多或少影响税负比较的合理性。尽管IMF对政府收入的构成及分类做了界定和说明，然而，囿于资料的匮乏，我们无法区分不同国家在税收和政府非税收入统计上的具体差别。

根据IMF的分类，政府各类收入中，包括税收、社会保险缴款、捐赠收入、其它收入。税收虽然是各国收入中共有的项目，但是，存在着上述不同制度安排出现的迥异结果的影响，进行项目间的调整，也难以保证各国数据口径完全一致。社会保险缴款反映了不同国家养老等社会保险管理体制的差别，以税收筹集社会保险资金的国家，这项收入很少或不存在，而以非税形式筹集社会保险资金的国家，这项收入规模较大。譬如，欧盟一些国家虽然税收收入占GDP的比重不到30%，但社会保险缴款一般都超过10%。这也表明，尽管税收是构成宏观税负的主体，非税收入负担也同样需要关注。

捐赠收入所占比重不大，尤其来自外国政府或国际组织的赠与收入，与本国创造的GDP并无关联。其它收入，包括各种财产性收入、出售商品和服务收入，以及罚金和罚没收入等，各个国家多寡不一，有的国家财产性收入超过了税收收入，也有一些国家这项收入缺失。另外，根据使用者付费原则，政府提供的某些服务(如办理证照等)，由受益者负担成本费用，并不增加非受益者负担。

财政制度安排存在的差异和统计数据的非一致性，难免会给比较分析研究带来一些困难，使宏观税负问题的讨论出现不同认识，甚至陷入罗生门。由此产生的纠结实属正常，无需渲染。或许只有在国际间普遍建立政府会计制度后，对政府的各项收支和资产负债等情况进行全面记录和核算，才能得出更加合理的诠释。遗憾的是，受制于多方因素，目前能够建立政府会计制度的国家微乎其微。

虽然用政府集中的税收和非税收入占GDP的比重测算宏观税负水平有一定局限性，但仍具有参考意义，可以使我们对宏观税负问题的认识更加全面和深入。宏观税负既有总体水平问题，也有结构性差异，不能忽略具体项目和负担对象。宏观税负水平高，并不意味着政府可以统筹支配的财力资源一定就多，非税收入的许多项目具有特定用途，政府无法转移使用(比如，社会保险缴款只能用于社会保障支出，中国土地出让收入等也属于这类情况)。宏观税负水平低，也并不表示政府使用的财力资源一定就少，政府可能还有其它融资方式(比如，政府发行公债等)。比较分析宏观税负水平，不能脱离不同国家所处的发展阶段和政府职能范围，各国的具体国情不同，宏观税负水平没有放之四海皆适用的统一标准。