城铁控股权下放难题：沿线土地开发权未定

2012年07月21日 02:35
来源：21世纪经济报道 作者：孙春芳

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“铁道部已经把城际铁路的投融资、修建、运营等权利下放给地方政府，目前各个省都在开始自谋融资生路。” 身在河南洛阳的中国工程院院士王梦恕向本报记者表示。

他告诉记者，河南省内郑州到焦作、郑州到开封和郑州到新郑机场三条城际线路正在推进建设，这几条线路由于开工较早，是按照传统的部省合作机制融资的。目前河南省内未开工而在规划中的其他线路将采用省政府和地方政府自行融资的方式进行。

王梦恕称，在全国范围内，自铁道部将城际铁路下放给地方政府之后，目前在融资方面做得比较好的主要是广东省，“一是当地比较有钱，二是思路比较开阔，敢于闯新路子。

其所谓的“新路子”指的是广东省在今年年初推出的城际铁路“以地养铁”模式和近期大量公共交通项目向民间资本公开招标的举措。

沿线开发 内外有别

7月16日，广东省公布了第一批面向民间投资招标的重大建设项目44项，这批总投资额达2353亿元的项目将全方位面向民营资本公开招标。

这些项目中，广佛环线城轨、广清城轨等5项珠三角城际轨道交通项目颇为引人注目，这5个城轨项目总投资达954亿元。

广东省政府副秘书长、省发改委主任李春洪在此次项目推介会上介绍，珠三角轨道交通将采取多元化投资方式，这些项目不光是建设轨道本身，还包括上盖物业的开发，即“交通+社区”的枢纽型站点，此次首批已规划了6个重点型枢纽站点，将来轻轨的建设和周边红线内、红线外的和地下、地上的物业开发将统筹打包，统一进行招标。鼓励民间资本采取独资、控股、参股或者以BT(建设—移交)、BOT(建设—运营—移交)、PPP(公私合作)等方式参与投资建设运营。由于项目投资额较大，企业可组成联合体统一投标开发。

李春洪所说的“首批批复规划了的6个站点”即今年3月19日广东省政府对广东住房城乡建设厅提交的《珠三角城际轨道站场TOD综合开发规划(第一批)》的批复函中提及的鼎湖站、三水站、珠海北站、银盏站、虎门商贸城站、新塘站这6个轨道站场。这些轨道站场将采用公交导向型(TOD)开发模式，通过站场周边土地的综合开发，来多渠道筹措珠三角城际轨道交通建设运营资金。

而“红线内外、上盖物业开发”指的是1月19日广东省出台的《关于完善珠三角城际轨道交通沿线土地综合开发机制的意见》，该意见提出了将采取公交导向型(TOD)开发模式推进珠三角城际轨道站场及周边的土地综合开发，土地综合开发的净收益按补亏责任由各有关方共享，并应首先用于弥补城际轨道交通项目建设及运营的资金缺口。

站场及周边土地有红线内外之分，其开发主体则有分别：红线内土地开发工作由轨道交通项目业主承担。其中，广东珠三角城际轨道交通有限公司(以下简称珠三角城际公司)负责建设的项目，由珠三角城际公司设立的土地开发公司负责项目红线内土地开发，该土地开发公司的日常工作由广东省铁投集团主导开展。

红线外土地开发采取“一市一公司、一地一政策”的原则，由省市联合开发，或者由沿线市负责开发，具体由省市协商确定。其中，省市联合开发的，由省铁投集团作为省级出资人代表，分别与各沿线市出资人代表成立由省方主导的合资开发公司，省市在合资开发公司的股权比例由省市双方协商确定(市级出资比例应低于50%)，并按股比分享开发净收益。

开发主体 谁主沉浮

目前，首批6个试点站场均已上交了TOD综合开发规划。不过一位接近广东省发改委的人士告诉记者，这些规划均比较粗糙，只简单地介绍了开发区的总体功能定位、红线外备用地块的土地性质规划、以毛容积率为主要指标的开发强度以及周边其他交通接驳设施的建设规划。

这些规划在实施措施部分中给出了时间表，例如珠海北站的规划提出，“有关开发主体应当在2个月内制订详细的省市合作开发启动区实施计划，争取在9个月内完成启动区一阶段土地征收、一级开发和经营性土地出让工作，在12个月内确定启动区一阶段开发项目建设方案、完成报建工作，并力争在3年内初步形成TOD滨海新城。

不过目前的问题却卡在了找不到合适的合作投资者和究竟谁来主导红线外土地主体开发权上。

实际上，在广东省政府于1月19日正式出台“以地养铁”的意见之前，各地就已经在开始筹备这一规划了。例如珠海的TOD综合开发规划在1月份已经形成。上述人士表示，各地市政府希望自己能够主导红线外的开发事宜，但省政府考虑到这样局面会比较乱，还是希望能够由省一级来统筹主导。

意见中对于红线外开发主体或“由省市联合开发，或者由沿线市负责开发”的规定，也为省市两级争夺主导权埋下了伏笔。

除此之外，如何寻找合适的合作投资者也是一大难题。广东省委副书记、省长朱小丹在7月11日召开的珠三角城际轨道交通沿线土地综合开发工作会议上表示，要统筹搞好资金筹措，提高筹资水平，确保资金及时到位。

要积极探索引入多元投资主体，佛山市要抓紧与港铁集团洽谈合作事宜，各市也要积极寻找投资合作伙伴。

上述接近发改委人士表示，目前各地也就只有佛山等少数几个城市找到了港铁这种成熟的合作开发投资主体，其他城市尚无明确的投资合作方。

记者致电珠海市重大项目办公室询问目前珠海北站TOD项目的招商情况，其工作人员表示目前工作正在进展之中，具体是否已经有意向合作方，其表示不太清楚。

一位广东省铁投集团人士向记者表示，近期已跟港铁公司就广佛环线(佛山西站至广州南站段)土地综合开发的合作达成初步共识，下一步工作将进入更技术性的层面。目前广东省政府也已与港铁公司成立了联合专责小组。

事实上，港铁公司跟广东省的接触早就开始。港铁此前曾参与了深圳市的地铁建设。而广东省省长朱小丹自去年下半年以来和港铁有频繁接触，并表示要借鉴其“地铁+物业”的模式。此次广东省出台城际铁路建设运营“以地养铁”的方案，正是港铁在香港成功经验的翻版。

下放后遗症

此次铁道部下放城际铁路给地方政府，在一位京沪高铁专家组成员看来，是不得已而为之，“如果铁道部不是资金发生困难，它不会断然把这部分让出去的。

事实上，在国务院于2004年通过的铁路网中长期规划和2008年的调整版本中，城际铁路是其中的重要一部分，长株潭、长三角、珠三角、中原城市群等区域的城际铁路网皆被写入其中。

上述专家表示，城际铁路所在地区经济发达，人流密集，相对于中西部的客专，客流量大，经济效益高，是高铁网络中最有望实现盈利的部分。事实上，在目前开通的高铁中，也只有沪宁等一二条城际线实现了盈利。

实际上铁道部的官方说法并非将城际铁路的所有权利完全下放，铁道部部长盛光祖在5月份的一次会议上表示，将通过项目股权置换，实现城际铁路由地方控股，铁路部门提供专业技术和管理服务。

也就是说，铁道部并非完全放弃城际铁路的股权，而是不再控股，而在铁路运营和管理尤其是安全方面，铁道部仍将发挥其应有的作用。

王梦恕表示，如铁道部完全放弃对城际铁路的干预，也会出现问题。例如铁道部如不在城际铁路中有股份，那么在运输调配和车辆配置等问题上，铁道部将罔顾地方政府的利益，优先考虑国铁的利益。这种情况在城际铁路与国铁形成竞争之时将更加明显。

王梦恕称，由于目前下放城际铁路修建权可能仅仅是资金压力之下的权宜之计，事先并未有一个通盘的考虑和顶层设计，因此目前也仅仅是走一步看一步，将来地方主导的城际铁路修成之后，如何保证安全，是让铁道部来运营还是委托给第三方，在车辆配置和运输调度上又是如何安排，目前都没有明确的说法。

“不排除铁路主管部门在未来资金充裕的情况下，逐步增加在城际铁路中的股份，重新实现对城际铁路的控制，毕竟，这些部门已习惯了对全路统一的调度和控制，这更符合其行事风格。”王梦恕表示。

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