中国政府不合理支出规模超万亿财税体制改革刻不容缓

2013年02月16日 06:34
来源：华夏时报作者：马广志

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王小鲁资料图

财税机制不变收入分配难改

——访中国经济改革研究基金会国民经济研究所副所长王小鲁

在千呼万唤后，中国收入分配改革方案终于与公众见面。春节前夕，国务院批转了《关于深化收入分配制度改革的若干意见》(下称《意见》)，要求各地区、各部门认真贯彻执行。

“此次《意见》从多个方向表达了改革的意向，但在如何解决收入分配不公等重要问题上，讲得比较笼统，没有看到多少具体改革措施。”中国经济改革研究基金会国民经济研究所副所长王小鲁在接受记者采访时说。

王小鲁还表示，公共资金管理和使用的漏洞是腐败和非法收入的重要来源，是导致收入分配不公的重要原因。但《意见》对此基本没有涉及。要解决这些问题，还需要在改革财税体制和政府管理体制方面有重大的改革步骤。

财税体制改革是重中之重

《华夏时报》：国务院批转了《关于深化收入分配制度改革的若干意见》，这是否说明对收入分配的改革已形成了共识？

王小鲁：此次《意见》覆盖了有关收入分配的多个领域，提出了不少积极举措，有些也是有具体操作性的。但在如何解决收入分配不公等重要问题上，讲得比较笼统，没有看到多少具体改革措施。例如在打击取缔非法收入上，《意见》要求对“国企改制、土地出让、矿产开发、工程建设等重点领域，强化监督管理，堵住获取非法收入的漏洞”。解决这些领域的问题确实非常关键，但如何“强化监督如何解堵住获取需要采取有效的措施才能解决问题。

其实严格来讲，我认为没有一个单独的收入分配制度。所谓“收入分配制度改革”实际应该是方方面面的制度改革。比如说，收入分配最突出的问题是腐败和不公平分配。这个问题不是靠调整工资或所得税能解决的，因为它是和整个经济制度有关的，而且不仅限于经济制度，还包括政治制度，包括政府管理体制、社会管理体制等等。我们的经济体制改革搞了30年，但是政治体制改革严重滞后。政府管理体制很多方面没有改，虽也有一些变化，但是不符合现代市场经济的需要，如果这些方面的问题没有解决，你想要形成一个合理的收入分配从何而来？我觉得是很难做到的。

《华夏时报》：是否可以说，即使出台了收入分配改革方案，也解决不了什么问题。

王小鲁：可以说，出台了方案，不等于解决了问题。因为在还没有把关键领域的体制改革推上轨道这样一个前提条件的时候，先去谈收入分配改革，可能解决不了根本性的问题。即便有些问题提出来了，可能因为没有一个整体、综合改革的大的布局、大的方向，涉及具体收入分配问题的改革，可能会在部门之间造成互相意见不一致，互相扯皮，最后很多事情会不了了之。

《华夏时报》：所以近年来，你一直呼吁要推进体制改革。

王小鲁：我认为当前最重要的是要进行财税体制改革。因为我们现在所说的分配不公平、腐败等问题，在很大程度上都与公共资金的流失和不合理的使用有关。比如说，我们一年50万亿元的GDP，政府财政预算收入接近12万亿，如果再加上土地出让收入、加上其他没有包括在常规预算里的政府性基金收入、社保基金收入，至少占GDP的1/3以上。这么大量的公共资源都用到什么地方去了，用得怎么样？有多少是正常使用的，有多少是因为腐败流失掉了，或者是不正常的使用？这有没有一个统计？

如果与国际通常水平相比，我们国家仅行政管理费支出高于通常水平的部分，粗略推算一年就要多花掉1万多亿元。如果加上其他类别政府支出中的流失和不合理使用，加上公共投资中的大量资金流失，我个人判断每年公共资源流失的规模可能成倍于这个数。这么大的数额，对收入分配是什么影响？如果不把这个问题搞清楚，不把这一部分收入分配纳入到正常轨道上来，就不可能解决现在收入分配面临的问题。所以我觉得，政府财税体制改革和政府管理体制的相应改革，应该是当前的重中之重。

提高公共资金管理的透明度

《华夏时报》：财税体制改革关系到每个居民、各自阶层、党政及行政性事业机构等等各个方面的利益，这方面的改革应该从哪里抓起？

王小鲁：发达国家对于政府财政的管理非常具体，政府每笔收入和支出，老百姓都能查得到，若有问题老百姓都能质询。中国政府支出中不合理的地方多，关键就是因为财政透明度太低。

因此，当前应尽快实现各级政府的财政公开，即需要各级政府全口径的财政细账的公开。不光是预算内收入，还包括土地收入，还包括其他的所谓政府性基金收入。怎么收的、怎么花的，能不能通过制度改革，使得它的全部细项能够在网上公开出来？具体到每一个项目，接受社会的监督，让老百姓能够看到你每年的公共支出花在什么地方。

此外每年人大开会之前，各级政府都要把详细到具体项目的全口径公共预算和决算提交给人大专门委员会审查，人大要进行辩论，可以通过，也可以不通过，审议过程也要公开，最好现场直播。我觉得这些方面的改革可能应该走在前面，就是怎么提高公共资金管理的透明度。当然人大也要改革，才能代表民意，对政府进行监督。

《华夏时报》：但现在很多收入并没有列入财政预算。

王小鲁：所以在财政公开之外，还有很多事情要做。比如现在的土地出让收入仍然是单独一块，没有列在财政预算里，现在是叫政府性基金预算，但是管理很粗放，透明度很低，也非常混乱，流失非常多。而且这样一种土地出让金的收法本身就有很多问题，现行的土地征用和出让制度恐怕需要相应的改革。土地收益怎么收法？农民应该在这中间拿多少？政府应该拿多少？政府拿到的钱应该怎么分配？这些都需要建立一套完善的制度。

不客气地说，现在的土地征用和出让制度问题太大了。一方面是低价征地，高价拍卖出让，多数失地农民难以得到合理补偿。另一方面，未来70年的土地使用权收益，政府一次收取，一次花掉，实际上是寅吃卯粮，不可持续。能不能开放土地市场，让市场来调节？政府可以对巨额的土地收益征收所得税或者增值税，用于公共服务和补偿边远落后地区难以享受城市化带来的好处的贫困农民。加上房产税，用于调节财产收入、控制房价，补充地方政府的常规财政收入。

《华夏时报》：土地征用和出让制度的改革，是否会形成一种倒逼机制，逼着财政体制进行改革？

王小鲁：可以这么说吧。因为现在地方政府常规预算不足，依赖土地财政，靠卖地来维持支出。如果没有了卖地收入，或者卖地收入大幅度减少了，地方财政难以为继怎么办？我觉得，一方面需要建立制度，对政府各项支出设定刚性标准，管住“三公消费”，管住政府乱花钱和不计后果的投资。制度健全了，不必要的政府支出和腐败就能大大减少。另一方面，中央和地方之间的财政关系是不是要重新调整？财权和事权相统一的问题是不是要提到日程上来？怎么一步一步实施，把这个财权和事权的统一变成一套制度界定下来？可能需要重新规划、界定中央和地方之间、各级地方政府之间、不同地区之间的财政分配关系。

现在中央政府对地方有大量转移支付，但一半是专项转移，一事一议，没有统一标准，导致地方政府“跑部钱进”，“会哭的孩子有奶吃”。败坏了风气，造成了腐败和不公平分配。不如把专项支付的大部分用于充实地方常规预算，满足其公共服务职能的需要。但是前提首先是要实现财政公开透明，并建立严格的管理制度，使各级政府不乱花钱。